Breves consideraciones sobre la Ley Helms-Burton.
Víctor Carlos García Moreno*
El pasado 12 de marzo, el Presidente de los Estados Unidos, William Clinton, firmó la Ley para la Libertad Cubana y Solidaridad Democrática, más bien conocida como Ley Helms-Burton, en virtud de que ambos congresistas fueron sus principales promotores, como respuesta al derribamiento de dos aviones civiles de matricula de este país por parte de la fuerza cubana por haber violado el espacio aéreo de la isla antillana.
Cabe recordar que, en 1992, ya se había emitido una ley mas o menos con el mismo contenido, denominada Ley Torricelli, misma que fue fuertemente impugnada por los países que constituyen la comunidad internacional de Estados, e, incluso, fue declarada como contraria a los principios del Derecho Internacional, en diversos foros regionales y mundiales. Además, algunos países emitieron leyes «antídoto» o «espejo» (blocking act or blocking statute) a fin de contrarrestar los pretendidos efectos extraterritoriales, concretamente el Reino Unido, Canadá y Bélgica, entre otros.
El propósito principal de la llamada Ley Helms-Burton es el endurecimiento de las sanciones contra el gobierno de Castro, lo que significa fortalecer el embargo de E.U., contra Cuba, castigándola aun más, y sancionando, incluso, a aquellos paises que de alguna manera asistan, trafiquen o comercien con Cuba, incluidos, desde luego, los nacionales de dichos países, todo ello con el supuesto fin de establecer un gobierno democrático en la isla.
Los títulos de la Ley Helms-Burton que más han ofendido a los países de la comunidad internacional son el tercero y el cuarto.
Bajo los títulos III y IV de la Ley Helms-Burton cualquier persona, incluido cualquier ciudadano de los EU o de un país extranjero, que haya traficado o trafique con propiedad confiscada por el Gobierno Cubano, el 1° de enero de 1959, será responsable, y, por lo tanto, podría ser demandado ante las cortes estadounidenses, cuando esté implicado un nacional de los EU. que tenga pendiente una reclamación sobre dicha propiedad expropiada. Para los propósitos anteriores, se entiende que la persona despojada de su propiedad no recibió una adecuada compensación y que la persona que compró la propiedad confiscada sabía de la situación en que se encontraba la propiedad.
Se entiende por «traficar» cuando la persona, o empresa con pleno conocimiento e intención, venda, transfiera, distribuya, intermedie, administre o que de alguna otra manera disponga de propiedad confiscada, o la compre, arriende, reciba, posea, tenga el control de. fusione, use o que de cualquier manera adquiera o tenga un interés en la propiedad confiscada; se involucre en una actividad que implique el uso o el beneficio de bienes confiscados o que participe directamente o en los beneficios del tráfico por cualquier persona.
Por lo anterior, personas y empresas extranjeras podrán ser demandadas ante tribunales de EU. impedirles que establezcan o continúen comerciando con empresarios radicados en aquel país y negarles, incluso, visas para ingresar a su territorio, incluidos miembros de sus familias que sean menores de edad. México juzga que todo lo anterior viola el TLC, instrumento en el cual existen disposiciones claras y contundentes sobre el libre comercio, la prohibición de discriminaciones en cuestiones de inversiones y libre ingreso de empresarios a territorio de cualquiera de las Partes (EU. Canadá y México).
Se ha estimado que la Ley Helms-Burton viola flagrantemente diversas normas de Derecho Internacional, especialmente por sus pretensiones de extraterritorialidad, es decir, que intenta tener aplicación y vigencia fuera del territorio estadounidense y sobre nacionales de terceros países que no tienen ninguna relación con los EU o con sus ciudadanos. Recordemos que en 1959 muchos de los que actualmente son reclamantes de los bienes confiscados por el Gobierno Cubano no eran, en ese momento, ciudadanos de los EU, lo que viola el principio jurídico internacional de que para que se le pueda fincar responsabilidad a un país es menester que el afectado sea ciudadano del Estado reclamante en el momento en que sucedió el supuesto ilícito internacional.
Por otro lado, también se viola el principio de la igualdad soberana entre los Estados, en virtud de que un país no puede dictar leyes expresamente para ciudadanos y situaciones que están relacionados con terceros países.
Asimismo, se considera que la Ley Helms- Burton atenta contra el orden internacional, ya que existen diversos tratados que establecen la libertad de los países de comerciar con los demás. Entre otros acuerdos, se mencionan el tratado de América del Norte de Libre Comercio (TLC), firmado entre México, Canadá y EU, así como el llamado GATT, que desde 1994, se convirtió en Acuerdo Constitutivo de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Inclusive, algunos juristas norteamericanos afirman que la Ley Helms–Burton viola la propia Constitución de los EU, estableciendo un precedente jamás visto en la historia de dicho país, entre otras razones, porque el Congreso asumió funciones que únicamente le corresponden a los tribunales estadounidenses. Además, importantes sectores de inversionistas, empresarios, políticos, intelectuales y académicos norteamericanos, responsables y serios, han manifestado su vehemente oposición al ordenamiento mencionado.
Se asentaba antes que ha habido una reacción internacional generalizada; son incontables los países que han impugnando dicho ordenamiento, bien individualmente, bien colectivamente: México, Canadá, España, Gran Bretaña, etc., u organizaciones, tales como la OEA, la OCDE, Grupo Río, la Unión Europea, y la misma Organización Mundial de Comercio. Se estima que las reacciones continuarán en otros foros internacionales, tales como la Asamblea General de NU, la Corte Internacional de Justicia (a través de una opinión consultiva), el Comité Jurídico Interamericano, etcétera.
Mencionábamos que algunos países reaccionaron ante la Ley Torricelli, antecedente de la actual Ley Helms-Burton, emitiendo leyes que tuvieron el propósito de contrarrestar en su respectivos territorios los pretendidos efectos extraterritoriales del ordenamiento estadounidense.
Actualmente, estos países están preparando nuevas leyes «antídoto» o «espejo» ante la Ley Helms-Burton.
En virtud de que existe una buena cantidad de empresas mexicanas que podrían ser sancionadas, bajo las hipótesis contempladas por la Helms–Burton, el gobierno mexicano ha preparado un estrategia que tiende a combatir dicha ley, tanto en foros internacionales como internamente. En efecto, México ha denunciado la ilegalidad internacional de la Ley Helms-Burton ante la OEA, la OCDE, etc., pero, también, está analizando, la posibilidad de emitir una ley que prohíba la observancia, en territorio mexicano, de leyes extraterritoriales extranjeras que, en violación del Derecho internacional, atenten contra el principio de libre comercio entre México y otros países; además, vedarle al poder Judicial Federal el reconocimiento y ejecución de laudos, sentencias, y cualquier otro requerimiento judicial extranjeros. Además, se le ordena a los mexicanos y empresas nacionales que sean afectadas por la Ley Helms-Burton que antes de comparecer ante las cortes norteamericanas, en acatamiento de la ley mencionada, deberán notificar dicha situación a la Secretaria de Relaciones Exteriores, para que el Gobierno Mexicano las asista Y coadyuve con ellos en su comparecencia ante tribunales foráneos.
El meollo toral de la propuesta ley antídoto mexicana sería sancionar q aquellas personas y empresas mexicanas que se sometan a la Ley Helms-Burton, imponiéndoles severas multas de carácter pecuniario, a fin de desincentivar el acatamiento de la ley que se comenta por parte de personas físicas o morales mexicanas.
Cabe mencionar que, en 1995, ante la solicitud de los congresistas Helms y Burton, de someter su proyecto al Congreso, el Secretario de Estado, Warren Christopher, le envió, al entonces líder republicano Newt Gingrich, un extenso memorándum en el cual les exponía las diversas violaciones al Derecho Internacional que implicaba el entonces proyecto de ley. Parece ser que dichos argumentos ya no son valederos para 1996, en , virtud de que los EU se encuentran en plena campaña para elegir Presidente y otros representantes populares.
De lo anterior se colige que la emisión de la Ley Helms-Burton obedece más bien a intereses electorales que a un auténtico sentimiento del pueblo y gobierno de los EU de establecer un régimen democrático en Cuba. Cabe recordar que países de otras latitudes del mundo también han expropiado bienes de personas y empresas norteamericanas, entre otros Rusia, y no han sido objeto de sanciones a través de una ley especial, como la Helms-Burton.
Estimamos que el gobierno mexicano debe seguir insistiendo en su protestas para impugnar la Ley Helms-Burton por ser contraria a los principios positivos del Derecho Internacional, especialmente por su pretendida extraterritorialidad y los obstáculos que intenta establecer al libre comercio que debe imperar entre los diversos países que forman la comunidad internacional.
Recordemos que el TLC entre México, Canadá y EU establece, en su articulado, mecanismos para resolver controversias relacionadas con las materias que son objeto de regulación en el convenio. Por lo tanto, México y Canadá han solicitado al gobierno de EU, formalmente, el establecimiento de un panel trinacional que determine si la Ley Helms-Burton es o no contraria a lo establecido en el TLC.
En efecto, el TLC contiene, en varios de sus capítulos, diversos sistemas para resolver las disputas con respecto a la aplicación e interpretación del convenio, siendo los más importantes los capítulos XIX (en materia de antidumping y cuotas compensatorias) y el XX (que se refiere a disposiciones institucionales y procedimientos para solución de controversias en temas de carácter general).
Así, el articulo 2001 establece la constitución de una Comisión de Libre Comercio, integrada por representantes de cada Parte a nivel de Secretaría de Estado, una de cuyas funciones es, precisamente, la de resolver las controversias que pudiesen surgir respecto a la interpretación o aplicación del TLC y cuyas resoluciones se toman por consenso a través del sistema del consultas. Recordemos que una controversia puede ser tramitada de acuerdo a los mecanismos del TLC o sustanciada de acuerdo a los sistemas establecidos en el GA TT, ahora OMC. La Comisión podrá, en caso de que no llegue a un consenso a través de las consultas, recurrir a los buenos oficios, la conciliación, la mediación u otros procedimientos de solución de disputas, formulando meras recomendaciones.
Sin embargo, si fracasa el método de las consultas, así como los buenos oficios la conciliación o la mediación, las Partes integrantes del TLC podrán someter su diferencia a un panel o comisión de árbitros, integrado por personas altamente especializadas con experiencia en derecho, comercio internacional u otras materias que sean objeto de regulación por el TLC, mismas que serán electas en función de su objetividad, confiabilidad y buen juicio; además, deberán ser independientes, no estar vinculadas con cualquiera de las Partes y no recibir instrucciones de las mismas. El panel resolverá la controversia a través de una determinación o resolución final.
En caso de que una de las Partes no acate una decisión del panel, la Parte o Partes afectadas podrán decretar una medida de represalia, es decir, suspender la aplicación de beneficios de efecto equivalente a la Parte contra la cual se dirigió la reclamación, o dar por terminado el tratado.
Por otro lado, a nivel bilateral, México debe interponer ante el gobierno de los EU varias protestas diplomáticas enérgicas haciéndoles saber que los efectos de la Ley Helms–Burton no son aceptados por el Gobierno Mexicano, en virtud de atentar contra las normas y principios del Derecho Internacional. Es menester recordar que un acto internacional que realiza un país, que dañe a otro u otros y que no sea impugnado o protestado por el o los afectados llegará a convalidarse, ya que se presume la aquiescencia del país dañado. A lo anterior se le denomina, en el Derecho Internacional, la doctrina del estoppel. Por lo anterior, México está obligado a interponer las protestas necesarias a fin de que las pretensiones de extraterritorialidad de la Helms-Burton no lleguen a consolidarse, pues sería un precedente extremadamente nefasto y pernicioso para la vigencia e imperio de las normas del Derecho internacional. (Véanse los siguientes casos: Reclamación de México contra Venezuela y de venezolanos contra México, 1903; Groenlandia Oriental, 1933; Pesquerías, 1951; Empréstitos Noruegos, 1957; Templo de Preah Vihear, 1962; Ensayos Nucleares, 1974; y Actividades Militares y Paramilitares en contra de Nicaragua, 1984; entre otros).
* Profesor de Derecho Internacional Facultad de Derecho de la UNAM; Miembro de la Corte Permanente de Arbitraje Internacional, La Haya, países bajos, y Panelista del Capitulo XIX (prácticas desleales) del TLC.