El artículo 121 constitucional, aspectos fundamentales.

Elisur Arteaga Nava*

Se puede opinar mucho en tomo al artículo 121; se ha considerado parte de su texto; existen estudios sobre su contexto constitucional y su aplicación por parte de las autoridades responsables de su cumplimiento. Aquí sólo se alude, preferentemente, a los dos primeros aspectos; sólo se contemplan los problemas fundamentales.

El artículo 121 es una creación del sistema legal de los Estados Unidos de América; el párrafo inicial fue obra del constituyente de 1787; las bases contenidas en las fracciones I a V, fueron obra de la jurisprudencia de los tribunales de ese país. Independientemente del contexto en que hayan surgido los principios contenidos en ese artículo, lo cierto es que a partir de su incorporación por los constituyentes, dadas las características particulares del sistema fundamental mexicano, su evolución necesariamente ha sido diferente, con notas particulares y propias.

El artículo 121 está encaminado a determinar la vigencia territorial de las leyes de los estados; limita su vigencia, en principio, a los límites de la entidad que las emite; establece casos particulares en que los actos realizados según el derecho de una entidad, deben ser respetados y cumplimentados por las autoridades de otra; sujeta los bienes, muebles e inmuebles, a las leyes del lugar en que se hallan. Nada tiene que ver con la vigencia temporal de las leyes; la regulación directa de esta materia es competencia del órgano que las emite; indirectamente en esa función también intervienen los poderes responsables de realizar reformas a la constitución general; por virtud de ellas puede disponerse la derogación del derecho local.

Cuando en el artículo 121 se establece como obligación de un estado el dar entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos de las otras entidades federativas, se alude a las autoridades que, con el carácter de poderes u órganos, existen, actúan y ejercen facultades o atribuciones dentro del territorio de ese ente de naturaleza pública que es un estado: poderes locales y órganos municipales, ayuntamientos y concejos municipales.

Sobre los órganos de autoridad del Distrito Federal recae la misma obligación; lo es por cuanto a que así lo disponen sus leyes; no está comprendido en la obligación que establece el artículo 121. Como se ha afirmado en otra parte los estado están obligados a dar entera fe y crédito de los acto derivados de los órganos de autoridad del Distrito Federal por cuanto a que también así lo disponen las leyes de los estados; en los casos en que no lo preven, queda a la discreción de las autoridades locales el hacerlo.

Los particulares, en principio, están fuera del alcance de esa obligación; el texto del 121 no constriñe su conducta. Estarán sometidos a observarlo en el momento en que les sea impuesto o tengan que aceptarlo, por virtud de las relaciones que establezcan con las autoridades de su estado: como actores, demandados, peticionarios o solicitantes, respecto de actos emanados de una entidad federativa diversa a aquella en que se dan esas relaciones. Los jueces locales deben imponer el principio a aquellos que están sometidos a su jurisdicción.

Del texto del párrafo inicial del artículo 121, parece desprenderse, a primera vista, que consigna sólo principios para probar y dar efectos a actos provenientes de otros estados. Pero ellos necesariamente deben ir más allá.

El indicado precepto obliga a los estados a legislar para alcanzar los fines, es decir para establecer todas las providencias a fin de lograr que todas las autoridades locales les den entera fe, crédito y los efectos que conforme a la naturaleza de los actos sea lícito desprender. No se puede hablar de que faculta a ello, por cuanto a que por virtud del articulo 124 ya lo están, pero pudieran no hacerlo; el precepto va encaminado a hacer obligatorio algo que no puede ser discrecional.

La regulación del artículo 121 ve sólo la forma de hacer operante la colaboración que necesariamente debe existir entre entidades federativas, sobre la base de que el derecho de cada una de ellas es válido o tienen efecto únicamente dentro de su territorio; nada tiene que ver con la aplicación o el cumplimiento de las leyes federales; ellas son válidas por si por virtud de ser emitidas en uso de facultades concedidas al congreso de la unión y emitidas dentro de su competencia.

Los principios establecidos por el artículo 121 son obligatorios a las autoridades de los estados independientemente de que exista o no una ley reglamentaria por parte del congreso de la unión.

Fracción I

De la fracción I del artículo 121, parece desprenderse un principio general: que todas las leyes de los estados son territoriales, que no pueden pretender aplicarse fuera de los limites de la entidad que las emite.

Independientemente de su antecedente norteamericano, el término leyes puede ser interpretado, en principio, en un doble sentido: restringido o amplio.

Si se opta por considerar que el término leyes es usado en su acepción restringida, sólo quedarían comprendidos aquellos documentos normativos a los que se da el calificativo de leyes; técnicamente deben entenderse incluidos también los códigos. La fracción I no puede quedar I imitada a esto. Si se circunscribe el alcance de las leyes a los límites territoriales de un estado, con mayor razón deben quedar comprendidos los reglamentos, que son documentos normativos secundarios y accesorio, y la jurisprudencia, que deriva de la aplicación de aquellos.

Si se toma el término en su acepción amplia, que es la que hace operante los propósito perseguido por el texto del artículo 121, deben quedar comprendidos tanto las leyes propiamente dichas, los códigos, los reglamentos a ellos, la jurisprudencia que emiten los tribunales de los estados cuando aplican e interpretan aquellos.

El que las leyes de un estado puedan ser aplicadas fuera de su limites territoriales, por autoridades diversas de las prevístas en la constitución local o estatuto de gobierno que las expide, sólo se debe a que el orden normativo de otra entidad o del Distrito Federal así lo permite a sus Jueces. Por virtud del artículo 121, las leyes de los estado únicamente tienen vigencia dentro del territorio; es el acto del legislador ordinario por virtud del cual autoriza a sus jueces a aplicar derecho extraño, lo que permite ampliar la competencia por materia y aplicar un derecho que no es el emitido por su autoridad legislativa propia. Eso lo que es válido afirmar, cuando meno en el si tema jurídico mexicano.

La ley que permite la aplicación del derecho extraño es la que determina el alcance de la competencia por materia de los jueces locales. Los limites no los puede determinar el autor de la norma; eso es materia que ya resuelve la fracción I del articulo 121.

Dentro del concepto ley extraña, como materia susceptible de ser aplicada por autoridades judiciales, debe entenderse todo el complejo normativo que pudiera quedar comprendido dentro del termino derecho extraño: leyes propiamente dicha . jurisprudencia y ejecutorias emitidas por las autoridades competentes responsables, en primera instancia, de su aplicación ordinaria.

En principio, la aplicación de un derecho extraño o ajeno es una función que se ha conferido a aquellas autoridades que dentro de los estados realizan funciones jurisdiccionales: en primer lugar, los jueces que son parte del tribunal superior de justicia; ellos son lo que aplican las leyes civiles, que regulan relacione entre particulares, en la que normalmente se prevé la figura de la aplicación de derecho extraño.

A pesar de lo anterior, en teoría, no existe impedimento para que otro tipo de autoridades jurisdiccionales, apliquen derecho extraño. Pero cuando se consideran cada una de las posibilidades se llega a la conclusión de que no lo pueden hacer.

Las autoridades laborales locales, como son las juntas de conciliación y arbitraje de los estados, por aplicar la ley federal del trabajo y no leyes propiamente locales, no lo pueden hacer. Tampoco es factible que lo hagan los tribunales electorales, que tienen una jurisdicción especializada y temporal, que se ejerce en relación con la integración de los poderes públicos de una entidad. Dentro de ese supuesto están los tribunales contenciosos administrativos, encargados de resolver las controversias que se susciten entre la administración pública de un estado y los particulares; no es factible que un Juez de diversa entidad asuma competencia sobre materia administrativa por cuanto a que no están de por medio sólo intereses particulares y por ser parte uno de los poderes de un estado; en el caso, de conformidad con el artículo 104 fracción V, los competentes son los tribunales de la federación. El gran jurado local o Jurado de responsabilidad, por tener una competencia limitada en cuanto a personas y materias, ya que solo juzgan de las violaciones que ciertos servidores públicos locales realizan en el desempeño de sus encargos, no son competentes para aplicar derecho extraño.

Habrá que estarse, en cada caso, a los principios que las leyes establezcan respecto a la aplicación de derecho extraño, para determinar la competencia de las autoridades jurisdiccionales.

El principio de territorialidad también opera por lo que toca a las leyes que emite la asamblea legislativa del Distrito Federal dentro del ámbito de sus atribuciones; esto es así por cuanto a que el campo de actuación de sus órganos de autoridad se circunscribe a lo que es el territorio que le ha sido asignado. Es un órgano legislativo de naturaleza local. No es por virtud de la limitante de la fracción I del artículo 121, en el caso ella no es operante; ésta sólo es aplicable a los estados; así lo deter- mina el primer párrafo de ese precepto.

Las leyes que el congreso de la unión emite con fundamento en el artículo 122 A. fracciones I, II, III, y IV en relación con el Distrito Federal, también son de vigencia limitada; rigen sólo en lo que es el territorio del asiento de los poderes federales Dado a que el congreso goza de una doble competencia legislativa: federal y local, es importante que al emitir sus leyes invoque el fundamento constitucional y determine su ámbito de validez.

Por ser de naturaleza netamente local, esas leyes no son susceptibles de ser aplicadas por los jueces de los estados con vista a la jurisdicción dual o facultades coincidentes; la fracción I del artículo 104 constitucional sólo permite la intervención de ellos en materias federales.

Las legislaturas de los estados, por virtud de lo dispuesto por los artículos 121 fracción I y 124, no pueden, en uso de las facultades que la doctrina denomina como concurrentes, legislar para el Distrito Federal en renglones aún no regulados por el congreso de la unión.

Fracción II.

El que por virtud de lo dispuesto en la fracción II los bienes muebles e inmuebles se rijan por la ley del lugar de su ubicación, no quiere decir que en los procesos que se sigan con fundamento en las leyes federales, las partes, para alcanzar el aseguramiento y ejecución de ellos, deban atenerse a lo que las leyes locales dispongan al respecto.

Fracción III.

Cuando en la fracción III se usa el término justicia que pronunció una sentencia se alude a lo que en derecho se denomina estar sometido a la jurisdicción de un tribunal.

El constituyente mexicano, por haber copiado sin razonar el modelo, erró; la formula era «Se entienda sometido legalmente a la jurisdicción del juez que dictó la sentencia.«

El segundo párrafo de la fracción III es deficiente; de las formas que existen para que un particular se someta a la jurisdicción de un tribunal, sólo comprende dos de ellas: la expresa y la que deriva por razón de domicilio; no comprende la tácita que se deriva del hecho de que alguien demande a un tercero ante un tribunal en el que no tiene su domicilio. De conformidad con el texto, cuando alguien demanda, no prueba su acción y resulta condenado, la sentencia no sería ejecutable fuera del territorio del juez de la causa, por cuanto a que el actor perdidoso no se sometió expresamente a la jurisdicción del juez, ni éste tiene competencia por razón de domicilio.

Lo que se desprende de la letra del precepto, no va con la naturaleza de los procesos. Por virtud del hecho de que alguien recurra ante los tribunales de otro estado para demandar, necesariamente debe tener como consecuencia que tenga que entenderse sometido tácitamente a su jurisdicción.

A pesar de que existe cierta uniformidad en las leyes procesales de los estados, no deja de haber particularidades en diversas materias; una de ellas es la relativa a los emplazamientos a juicio. Qué ley debe aplicarse para determinar cuándo se ha citado personalmente a alguien para ocurrir a juicio; la del domicilio donde se encuentra el emplazado o la que prevé la existencia y competencia de la autoridad que emite el exhorto por virtud del cual se hace el emplazamiento. Todo parece indicar que deben cubrirse los requisitos previstos en ambas leyes. Limitarse a cubrir u observar sólo los previstos en el lugar en donde se halla radicado el proceso, puede dar lugar a que se considere viciado; pero atenerse sólo a los principios que regulan el emplazamiento en las ley aplicable en el lugar en que éste se realiza, por virtud de un exhorto y a solicitud del juez de la causa, puede dar lugar a nulidades.

No habrá dificultad cuando se trate de fórmulas complementarias, pero si la habrá cuando ellas sean contradictorias.

Dentro del término sentencia debe entenderse que quedan comprendidas todas aquellas que bajo los términos resoluciones, autos, acuerdos, laudos, interlocutorias, dictan los tribunales, Jueces, juntas, árbitros locales, dentro de la órbita de su competencia, que sean ejecutables, sin que necesariamente tengan el carácter de definitivos o de sentencias en el sentido procesal.

Fracción IV.

La fracción IV alude al fondo y a la forma de los actos del estado civil;

Es competencia de cada estado el determinar cuáles son para su entidad los actos del estado civil y regularlos de conformidad con sus particularidades; es en esa virtud que pueden aparecer, como aparecen, figuras como son la de la arrogación, el concubinato, la adopción plena y el reconocimiento.

Una vez establecidos y regulados los actos del estado civil ellos conformarán sus instituciones y esos serán los actos que deben tener validez en los otros estados, sin importar que ellos estén regulados o que tengan o no existencia en ellos; en tales términos, si un estado prevé como un acto del estado civil el concubinato y permite a quien viva en ese estado ciertos derechos, como el de heredar, si los bienes del de cujus se hallan dentro de una entidad que no conoce o que no ha incorporado esa figura en su ley, con vista a la fracción IV del artículo 121, debe aceptar la existencia de la institución y reconocer los derechos a la herencia que conforme a la ley del lugar de origen pudiera corresponder a los concubinos.

En eso consiste dar validez al acto del estado civil; no se limita la obligación a tener por bueno el documento sin ir más allá.

Por virtud de las leyes de reforma expedidas por el presidente Juárez, concretamente por la ley de matrimonio civil, de 23 de julio de 1859 y la ley orgánica del registro civil, de 28 de julio de 1859, se logró dar cierta uniformidad en el levantamiento de las actas del registro civil, que aún prevalece en la actualidad; en esa virtud, si bien el principio de que los actos del estado civil ajustados a las leyes de un estado era entendible en el sistema norteamericano, del que se tomó, no lo es en el sistema jurídico mexicano en que, como se ha dicho, existe cierta uniformidad en la materia. Por haber tomado los constituyentes mexicanos esos principios en bloque, se estableció una normatividad, en parte, innecesaria.

A partir de 1917 la regulación de los actos del estado civil de las personas, de los archivos en que ellos se asienta y de los documentos con que los interesados los comprueban, es competencia exclusiva de las legislaturas de los estados. La norma excluyó la intervención que la administración Juárez, como gobierno federal, había tenido al expedir, sin fundamento constitucional, las leyes de reforma.

La asamblea legislativa del Distrito Federal, con fundamento en el artículo 122, base primera, fracción V, inc. h), será la única competente para legislar en lo relativo a actos del estado civil de las personas.

El que se dé validez al acto comprende también el tener que reconocer la del documento en que él está asentado; ello impide el que se exija su legalización para que surta sus efectos.

Fracción V.

El legislar sobre educación universitaria es una facultad que corresponde, en forma coincidente, al congreso de la unión y a las legislaturas de los estados; se trata también de una responsabilidad que ellos tienen en común. Cada uno de ellos puede legislar sobre la materia en forma separada e independiente; no hay impedimento legal para que se coordinen o para que adopten criterios uniformes.

Para efectos netamente locales la definición de lo que son los estudios profesionales, los requisitos y formas de su emisión, es competencia exclusiva de las legislaturas de los estados.

La asamblea legislativa del Distrito Federal carece de competencia para legislar sobre profesiones; no le fue conferida la atribución en el marco derivado de la reforma constitucional de 1996; el que esté facultada para expedir normas sobre función social educativa es un renglón limitado, que no puede comprender otras materias; seguirá legislando el congreso de la unión; lo podrá hacer sólo en ese ámbito geográfico.

La federación y los estados, para dar cumplimiento a su obligación, tienen varias alternativas:

Una, prestar el servicio de formación profesional a través de institutos que organicen, subsidien y controlen ellos directamente;

La segunda, mediante las leyes, crear y organizar entes de naturaleza decentralizada a las que se denomina universidades, que en forma autónoma en cuanto a su funcionamiento y administración lo presten, comprometiéndose a otorgarles los subsidios que le sean necesarios y permitan sus presupuestos;

La tercera, permitir que la función la presten los particulares, bajo la supervisión y vigilancia de la autoridad en esta alternativa se dan variantes, la educación es impartida por particulares a través de entes a quienes la federación o los estados dotan de autonomía; la misma educación es prestada por particulares mediante el expediente de incorporación a las universidades oficiales; en este supuesto son ellas las que ejercen las funciones de control y vigilancia.

Por cuanto a que todas ellas son formas previstas por la ley, los títulos profesiones que expiden, para los efectos del artículo 121, son atribuibles bien a la federación o bien a los estados.

Los títulos profesionales expedidos por las instituciones dependientes u organizadas por la federación deben ser respetados por las autoridades de los estados y del Distrito Federal, por cuanto a que son actos emitidos en ejercicio de facultades que tienen atribuidas los poderes federales; no entran dentro del supuesto previsto en la fracción V del articulo 121.

Son los títulos profesionales que emiten los estados, dentro de las posibilidades que tienen a su alcance, los únicos que son objeto de la regulación contenida en la fracción V del 121.

Cuando se obliga a las autoridades de un estado a respetar los títulos profesionales que expidan otros, se parte del supuesto de que en cada estado se han adoptado los requisitos y providencias indispensables para considerar que alguien que se ostenta como profesional, cuenta con los conocimientos, capacidad y práctica mínimos para ejercer una actividad para cuyo ejercicio se requiere título.

También es de suponerse que en la emisión de los títulos existen de parte de las instituciones facultadas o autorizadas para emitirlos, los sistemas de selección, instrucción, depuración, control y vigilancia considerados como necesarios e imprescindibles.

El título es una licencia permanente para ejercer una profesión tanto en la entidad dentro de la cual se emite, como fuera de ella.

No le es dable a las autoridades de un estado hacer cuestionamiento respecto de la capacidad de la institución emitente del título ni dudar de la calidad profesional de quien lo detenta; tampoco les está permitido examinar al tenedor de un titulo para determinar sus conocimientos.

Una vez emitido un título conforme a la ley, no es admisible a una autoridad, sea de la entidad o de fuera de ella, pretender realizar exámenes para permitir el ejercicio profesional. No importa que se trate de un solo examen; los exámenes periódicos carecen de fundamento legal.

Lo anterior no impide que tanto autoridades como particulares, para los efectos de contratar los servicios profesionales de una persona, hagan los exámenes de conocimiento que estimen necesarios o convenientes, siempre que ellos sean exigibles a todos los aspirantes en igualdad de condiciones.

Por virtud de la fracción V, se debe partir del supuesto de que el título fue emitido regularmente· que sólo a través de un juicio se puede declarar su nulidad, su no autenticidad o que no fue emitido de conformidad con las leyes del estado.

La declaración de nulidad de un título profesional, su no autenticidad o que él no fue emitido de conformidad con las leyes de un estado, es un juicio que corresponde emitir a los jueces competentes del estado que lo expidió; ellos son los únicos que pueden juzgar respecto de sus leyes.

La falsificación de un título puede ser también determinada por los jueces del lugar en donde se pretende sea respetado; se trata de circunstancias que se determinan con vista al mismo documento.

Son los particulares, al contratar a los profesionales o al requerir sus servicios quienes. finalmente, determinan, al optar por tal o cual persona, que ella es apta e, indirectamente, califican a la institución que los autorizó a ejercer una actividad para la que se requiere título. Se trata del auténtico y definitivo control de calidad que se da a través de las reglas del mercado.

Para alcanzar una calidad aceptable es que existen programas mínimos que adoptan las universidades y que les son imponibles a pesar de la autonomía con que se les ha dotado.

Respetar para los efectos de la fracción V, implica el que se permita a su detentador el ejercicio de su profesión en los mismos términos y condiciones que lo hacen aquellos que poseen títulos expedidos por los entes locales autorizados.

No es admisible establecer criterios por los cuales se establezcan principios diferenciadores por virtud de la procedencia de un profesional; si en una entidad, para determinada actividad no se requiere título para su ejercicio, ese es un principio que es aplicable a todos.