El voto de los mexicanos en el extranjero.
Víctor Carlos García Moreno*
Sumario: I. Generalidades. II. Aspectos jurídicos. III. Aspectos comparativos.
Generalidades
Hemos reiterado que desde la década de los años setenta, los líderes de las comunidades de mexicanos y «chicanos» que radican en Estados Unidos, se han acercado a los titulares del Poder Ejecutivo y a los dirigentes de los partidos políticos mexicanos para solicitarles, una y otra vez, que se realicen las modificaciones que sean necesarias tanto a la Constitución Política como a la legislación ordinaria, en el caso concreto, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (de aquí en adelante COFIPE), entre otros, con el fin de que puedan participar a distancia, emitiendo su voto en las elecciones que se lleven a cabo para Presidente de la República mexicana. Sin embargo, por una u otra razón, los gobernantes y legisladores mexicanos nunca habían dado los primeros pasos para cristalizar los anhelos de los mexicanos que viven allende nuestras fronteras. Fue en el año de 1996 en que se publicaron las reformas al artículo 36 constitucional que originalmente establecía como una de las obligaciones del ciudadano de la República votar en las elecciones populares en el distrito correspondiente, habiéndose eliminado esta última parte para permitir así el voto de los mexicanos que están o residan en el extranjero. Tal fue el consenso que prevaleció entre los dirigentes de las diversas fracciones parlamentarias que negociaron la reforma constitucional antes mencionada. Para dar cumplimiento a lo anterior, el Diario Oficial de la Federación (DO) de 22 de noviembre de 1996, reformó el COFIPE y, precisamente en el artículo 8º transitorio, se estableció en su primer párrafo lo siguiente: «Durante el primer semestre de 1997, la Secretaría de Gobernación publicará el Acuerdo mediante el cual dará a conocer el Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la correspondiente Cédula de Identidad Ciudadana, con vistas a su utilización en el proceso electoral federal del año 2000, realizándose en su oportunidad las modificaciones legales necesarias para regular las adecuaciones pertinentes al actual Registro Federal de Electores».
A su vez, el párrafo 3° del mismo artículo transitorio estatuyó que: «Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral, para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondientes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional de Ciudadanos y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana». A su vez, el párrafo 3° El 12 de mayo de 1998 se procedió a instalar la comisión integrada por trece especialistas en diversas disciplinas vinculadas con la materia electoral, misma que habrá de analizar y proponer las modalidades para que el «voto en ausencia» o «voto a distancia» sea una realidad para los comicios del año 2000. El 22 de julio de 1992 el DO publicó algunas reformas de ciertos artículos de la Ley General de Población de 1974 y, precisamente, en el artículo 4° transitorio prescribe lo siguiente: «En el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que proporcionará el Instituto Federal Electoral proveniente del Padrón Electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la credencial para votar con fotografía prevista en el art. 164 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En tanto no se expida la Cédula de Identidad Ciudadana, esta credencial podrá servir como medio de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral». El 30 de junio de 1997, el DO publicó un Acuerdo de la Secretaría de Gobernación mediante el cual se da a conocer el programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana y, precisamente, dentro del Registro Nacional de Población se crea el Registro de los Mexicanos Residentes en el Extranjero. Sin embargo, el titular de la Secretaría de Gobernación anunció el 24 de abril de 1998 que, por una serie de razones técnicas, será imposible que para el año 2000 esté en operación tanto el Registro Nacional de Ciudadanos como la Cédula de Identidad Ciudadana, por lo que será indispensable modificar dicho artículo transitorio para que las elecciones del segundo milenio se lleven a cabo utilizando el Registro Federal de Electores y la credencial para votar con fotografía.
Por lo tanto. una de las primeras medidas para hacer factible el voto de los mexicanos en el extranjero será el remover los dos obstáculos antes mencionados contenidos en el artículo 8° transitorio, de 1996, mediante una urgente reforma legislativa al mismo. Asimismo, la Comisión de Especialistas habrá de presentar su informe definitivo que contendrá las sugerencias de reformas a diversos ordenamientos legales. a más tardar el 14 de noviembre de 1998.
Es difícil estimar con precisión el número de mexicanos que están o residen en estos momentos en el extranjero, sin embargo, se considera que del total de ellos. un 99.2% viven o están en Estados Unidos, y que solamente un 0.8% en el resto del mundo. Según el Estudio Binacional México-Estados Unidos sobre Migración, en 1996 alcanzó un volumen de entre 7.0 y 7.3 millones de mexicanos de todas las edades, de los cuales 4.7 a 4.9 millones eran de documentados, y 2.3 a 2.4 millones lo constituían los indocumentados. Asimismo, se estima que la cifra total se incrementa en aproximadamente 300 mil migrantes de mexicanos por año.1 Otros países con un número significativo de mexicanos residentes son: Canadá, con 22 mil 979; Paraguay, con 6 mil 321; Bolivia, con 6 mil 265, hasta llegar a 25 mil 116 personas en un total de 25 países, aunque cabe aclarar que se han detectado mexicanos en aproximadamente 85 países. De lo anterior se deduce que la mayor concentración (99.16%) se encuentra en el país vecino del norte.
Los datos más aproximados son los relacionados con el número de mexicanos, mayores de 18 años, que radican en Estados Unidos y que, por lo tanto, serían electores potenciales en los comicios del año 2000, en virtud de la fuente de la cual provienen: Estudio Binacional México-Estados Unidos de Migración, que fue realizado por 20 especialistas de ambos países.
Se estima que en el año 2006, año en que también se celebrarán elecciones para Presidente de México, los mexicanos en edad de votar serán 8 millones 895 mil 286, calculándose un incremento anual del 24.83%. Casi dos terceras partes de dichos mexicanos tendrán estatus migratorio legal en Estados Unidos, el resto corresponderá a mexicanos indocumentados.
Empero, es de imaginar que de los 7.0 a 7.3 millones de mexicanos, mayores de 18 años, no todos votarán en los comicios del año 2000 para elegir, entre otros, al Presidente de la República, por lo que resulta un ejercicio extremadamente difícil el calcular qué porcentaje de los mismos estarían interesados o con posibilidad de emitir su sufragio.
Asimismo, el Estudio Binacional antes aludido, ha detectado que el 50% del total de los mexicanos que radican en Estados Unidos, se encontrarán trabajando en el estado de California, particularmente en el área de Los Ángeles, Valle de San Joaquín, San José, bahía de San Francisco y sur de California; un 20%, en el estado de Texas, principalmente en el Valle del Río Grande, El Paso, San Antonio, Houston y Dallas, y el restante 30% estará ubicado en diversos lugares como Chicago, Nueva York y Atlanta. De lo anterior se colige que aunque existe una gran dispersión de mexicanos en todo el territorio estadounidense, éstos se encuentran concentrados en ciertas áreas y regiones altamente específicas. Desde la perspectiva de sus lugares de origen y con base en el Estudio Binacional citado, se sabe que un 48% del total de los mexicanos que en el año 2000 se encontrarán en territorio estadounidense, provendrán de los estados de Jalisco, Michoacán y Zacatecas; un 40% serán oriundos de los estados de Guanajuato, Durango, Chihuahua, San Luis Potosí, Guerrero y Oaxaca, y el restante 12% tendrá como lugar de origen otras entidades federativas. Incluso, existen estudios más desagregados que reportan de qué municipios mexicanos provendrán dichas personas y qué condados estadounidenses serán sus lugares de destino. Lo que resta por investigar es cuántas de dichas personas poseen o poseerán credencial con fotografía para votar, en primer lugar, o cualquier otro documento que cumpla sus funciones: pasaporte, matrícula consular, licencia de conducir mexicana, copia certificada o notariada del acta de nacimiento, copia del acta de matrimonio, cartilla del servicio militar, cédula profesional, credencial de empleado público, certificados de estudio con fotografía, etcétera.
II. Aspectos jurídicos
Es dable imaginar que para hacer posible el sufragio de los mexicanos que se encuentran en el extranjero, será necesario modificar o reformar alguno o algunos de los ordenamientos que rigen la vida jurídica mexicana: la Constitución Política, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el Código Penal, sobre todo en la parte relativa a los delitos electorales, la Ley de Nacionalidad, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley General de Población y su reglamento, especialmente la parte relativa a la reglamentación de la Cédula de Identidad Ciudadana, el Código Civil, entre otros. En relación con la eventual modificación de la Constitución Política se menciona, a menudo, la reforma de sus artículos 30, 34, 36, 37, 41, 99 y 105. Sin embargo, es menester recordar los posibles costos políticos y las dificultades para modificar preceptos constitucionales, dada la premura del tiempo y la integración pluripartidista prevaleciente en ambas cámaras.
Indudablemente que el centro de las reformas lo habrá de constituir el COFIPE. Al respecto, se plantean las siguientes alternativas:
• Llevar a cabo modificaciones a diversos preceptos del COFIPE;
• Agregar un libro especial al COFIPE, que sería el libro 6 , o
• Promulgar una ley por separado.
Cualquiera que sea la opción que se escoja deberán tomarse en consideración los siguientes tópicos:
– Otorgarle facultades al Instituto Federal Electoral (IFE) para que organice y lleve a cabo el proceso electoral y elecciones entre los mexicanos en el extranjero, ya que actualmente no tiene competencia para ello;
– Se deberá definir si la Secretaría de Relaciones Exteriores coadyuvará con el IFE en la realización y celebración de los comicios de los mexicanos en el extranjero, especialmente en los locales que gozan de inmunidad internacional: consulados y embajadas;
– Aclarar que el voto de los mexicanos en el extranjero será únicamente para elecciones generales, es decir, para la designación de Presidente de la República, tanto en elecciones ordinarias como extraordinarias, pero no para elecciones de senadores, diputados, gobernadores, presidentes municipales, etcétera;
– Reglamentar que el IFE vigilará las actividades de los partidos políticos, incluidas, desde luego, las realizadas en el extranjero, en la medida que lo permita el Derecho Internacional y la legislación del país de residencia;
– Aclarar si se permitirá el financiamiento o apoyo económico que provenga de mexicanos que radiquen o estén en el extranjero, ya que hasta ahora está terminantemente prohibido el financiamiento exterior, sea público o privado, sea de mexicanos o de extranjeros;
– Esclarecer cómo se aplicarán las sanciones administrativas del Consejo General del IFE por actos cometidos en el extranjero, tomando en cuenta los límites y condiciones establecidos por el derecho internacional y el derecho conflictual;
– Reglamentar, en la medida de lo posible, y de acuerdo con el derecho internacional, la emisión y el control de programas de radio y televisión que los partidos políticos transmitan en el extranjero;
– Determinar si el IFE establecerá en el extranjero, oficinas o agencias que permitan organizar y llevar a cabo elecciones en las que participen los mexicanos,
dentro de los límites establecidos por el derecho internacional;
– Establecer dentro del Registro Federal de Electores un padrón de ciudadanos mexicanos en el extranjero y constituir, dentro del IFE, una comisión que recabe y recuente los votos emitidos por los mismos;
– Se deberá disponer todo lo necesario para enviar oportunamente, y en condiciones de absoluta seguridad, la documentación electoral autorizada para hacer posible el voto de los mexicanos desde el extranjero;
– Factor fundamental será el decidir si es indispensable o no la credencial para votar o se va admitir algún otro documento alterno y, en el mismo sentido, si se
van a permitir modalidades distintas a la votación en las urnas colocadas en los
consulados, tales. como el voto por correo certificado, el voto por delegación o
poder, el voto electrónico y el voto por teléfono con registro previo de la voz;
– Se deberá aclarar si es indispensable que los mexicanos que van a votar a distancia aparezcan en las listas nominales de electores;
– Urge establecer si los partidos políticos podrán realizar o no actos de campaña electoral entre los mexicanos que estén en el extranjero, en las condiciones establecidas por el derecho internacional y permitida por la legislación del país de
destino;
– Los órganos autorizados del IFE deberán establecer los máximos de electores que habrán de votar en cada casilla ubicada en el extranjero y, por último,
– Se deberá establecer cómo se integrarán y organizarán las mesas directivas de las casillas ubicadas en el extranjero.
La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral tendrá que establecer la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer de las impugnaciones enviadas por los mexicanos que voten desde el extranjero, así como de los recursos interpuestos por los partidos políticos asociados al recuento de dichos votos.
El Código Penal para el D.F. en materia del fuero común y para toda la República en materia del fuero federal, deberá establecer la competencia de los tribunales y cortes mexicanos sobre aquellos actos y conductas delictivas vinculadas al proceso electoral, y
que sean cometidos por mexicanos en el extranjero, en la medida y términos que lo permitan el derecho internacional y las reglas conflictuales.
III. Aspectos comparativos
Actualmente, se ha detectado que al menos 24 países de la Comunidad Internacional (aunque algunas fuentes2 mencionan más de 40 países), permiten o legislan el «voto a distancia» o «voto en ausencia», y que todos han emitido su legislación muy recientemente, siendo el Reino Unido, quizá, el país con mayor antigüedad al respecto (1951 ).
Dichos países son: Alemania, Argentina, Brasil, Bolivia, Bosnia, Canadá, Colombia, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Israel, Italia, Noruega, Nueva Zelandia. Países Bajos, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Dominicana, Rumania, Rusia y Venezuela.3
Cabe aclarar que en algunos de esos países, sus nacionales votarán por primera vez en el extranjero a finales del presente año, o en 1999 (Italia y Venezuela respectivamente); otros ya emitieron legislación al respecto pero, por diversas razones, entre ellas las
económicas, no ha sido reglamentada su operatividad (Chile, Bolivia y Paraguay). La República Dominicana en su última elección presidencial adoptó la política de instalar urnas en aquellas áreas de Estados Unidos en que se encontraba una mayor concentración de sus nacionales, Nueva York y Miami, por razones ante todo económicas.
De la legislación comparada se colige que el voto se admite únicamente para elegir al titular del Poder Ejecutivo, en tanto que en otros casos, se extiende a elecciones legislativas y, en muy pocas ocasiones, para participar en comicios locales y municipales, y
que en algunos países el votar desde el extranjero implica pagar impuestos regionales, como sucede en ciertos lugares de Estados Unidos.
En cuanto a las modalidades del voto a distancia, básicamente son cuatro:
«Por correo (Alemania, Canadá, España, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Países Bajos). Centros de votación o casillas (Polonia, Venezuela, Argentina, Brasil. Colombia, Dinamarca, Noruega, Perú, Rusia, Israel, Nueva Zelandia, Países Bajos). Por delegación o procuración (Reino Unido, Francia, Estados Unidos, Países Bajos). Por medios electrónicos (Internet). El estado de Missouri permite este tipo de votación para los militares». 4
En la mayoría de los países en que se adopta el voto a distancia, la forma de votar es a través de urnas que se colocan en los recintos que gozan de inmunidad internacional: consulados y embajadas, aunque también se pueden habilitar lugares especiales. En las votaciones por correo, la administración electoral suele enviar la documentación con bastante anticipación y se utiliza la misma con que se sufraga en el país.
En la mayoría de los estados, se vota a través de la Cédula de Identidad (Carnet d’identité); de ahí el anhelo mexicano de que dicha cédula esté operando para el año 2002, lo cual significaría que para las lecciones del 2006 ya se votaría con dicha carta de identidad. en tanto se seguiría utilizando la credencial para votar con fotografía u otros documentos alternos.
Con relación a Estados Unidos, resulta difícil realizar un análisis en su Constitución o legislación ya que, como se sabe, los hitos más importantes se dan en su jurisprudencia a través de precedentes.
En efecto, en 1958 la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito decidió, a través de un «certiorari», el asunto denominado Pérez vs. Brownell (366 US 44 1958 [USSC+]). Se trató de una persona que había nacido en Estados Unidos, a la cual el gobierno de aquel país le había retirado su nacionalidad estadounidense sobre la base de que, habiendo votado en una elección política en México y habiendo evadido su servicio militar en
tiempos de guerra, había perdido la ciudadanía estadounidense, de acuerdo con la Ley de Nacionalidad de 1940. El tribunal estadounidense sostuvo que, efectivamente, Pérez caía bajo las causales de pérdida de su nacionalidad, especialmente por haber votado en un proceso electoral de un país extranjero.5
En un caso más reciente, el Afroyim vs. Rusk (387 US 253 1967 [USSC+ ]), del 29 de mayo de 1967, la Corte de Apelaciones de Estados Unidos del Segundo Circuito, conoció la situación de un ciudadano polonés de nacimiento, que se había naturalizado como estadounidense en 1926, migró a Israel, en 1950, donde votó, en 1951, en una elección legislativa. Consecuentemente, el Departamento de Estado rehusó renovarle su pasaporte estadounidense, alegando que Afroyim había incurrido en la causal establecida en el párrafo 401 (e) de la Ley de Nacionalidad de 1940, que establece que un nacional que vota en elecciones de un país extranjero, perderá su nacionalidad. La Corte del Segundo Circuito sostuvo, contrariamente a lo establecido en el caso Pérez, que Afroyim no perdió automáticamente su nacionalidad estadounidense, en virtud de que para perderla, tenía que hacer su renuncia expresamente y que, por lo tanto, no se podía derivar de presunciones. Además, Afroyim debería reunir otros requisitos para que se consolida se la pérdida de su nacionalidad, requisitos que, por otro lado, no se satisficieron, por lo tanto, Afroyim seguía siendo estadounidense, aunque hubiese votado en el extranjero.5
México D.F., octubre de 1998.
* Director del Seminario de Derecho Internacional, Facultad de Derecho, UNAM.
1 Estimación cuya fuente es el Estudio Binacional México-Estados Unidos de Migración. Secretaria de Relaciones Exteriores. México. 1997.
2 La jornada, 12 de julio de 1998, México, p. 3.
3 Consideración especial merece el voto para elegir a los miembros del Parlamento Europeo.
4 Primer Informe de la Comisión de Especialistas que estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, julio 17 de 1998. México, p. 18.
5 Perez vs. Brownell, 356 U.S. 44 (1958) (USSC+), Case lnformation, Perez vs. Brownell. No. 44, SUPREME COURT OF THE UNITED STATES, 356 U.S. 44, May 1°, 1957, Restored to the calendar for reargument June 24, 1957, Reargued October 29, 1957. March 31, 1958. Certiorari to the United States Court of Appeals for the Ninth Circuit.
6 Afroyim vs. Rusk, 387 U.S. 253 (1967) (USSC+), Case lnformation, Afroyim vs. Rusk No. 456, SUPREME COURT OF THE UNITED STATES, 387 U.S. 253, February 20, 1967, May 29, 1967, Certiorari to the United States Court of Appeal for the Second Circuit.