Evolución del Artículo 27 Constitucional. Los argumentos sobre la admisión o rechazo de la Zona Prohibida

Jorge Alberto Silva¹

Introducción

En su origen constitucional el otorgamiento del derecho de propiedad fue amplio. La primera constitución mexicana del siglo XIX asentó que la propiedad de las personas no puede ser ocupada, salvo por causa de utilidad pública y previa indemnización.² En ninguna parte del texto se les prohibió a los extranjeros ser propietarios de algún bien inmueble Gamas Torruco, agrega, incluso, que este proyecto “no atacaba el régimen de propiedad de la tierra”.³

Casi un siglo después, la constitución de 1916-17, creó un texto que estableció la llamada zona prohibida. Definida como un espacio territorial en donde los extranjeros tienen prohibido adquirir en propiedad tierras y aguas.⁴

La Ley de Inversión Extranjera de 1993 le llama zona restringida y la define como “La faja del territorio nacional de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta a lo largo de las playas, a que hace referencia la fracción I del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

El texto de la fracción 1 del párrafo sexto del artículo 27 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 5 de febrero de 1917, estableció lo siguiente:

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

Solo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas o combustibles minerales en la república mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.

A diferencia del texto prevaleciente durante el siglo XIX, en la constitución surgida en 1917, el derecho de propiedad se le otorgó, en exclusividad, a los mexicanos por nacimiento o por naturalización. Aunque se le admitió a los extranjeros siempre y cuando convengan considerarse como mexicanos respecto de dichos bienes y en no invocar la protección de sus gobiernos. Pero también se incluyó una prohibición, pues, “en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas”. Esta faja fue la que quedó definida como zona prohibida, como continúa hasta el momento.⁵

La cuestión que me llama la atención consiste en conocer cuál es o han sido los motivos y razonamientos para imponer esta prohibición.

La interpretación constitucional –según los tribunales judiciales– aunque permitía la posibilidad de que un extranjero pudiera ejercer el derecho de propiedad, solo lo podía hacer con la condición de que aceptase la llamada Cláusula Calvo (denominación que no fue empleada por el constituyente). No obstante, no podía ejercer ese derecho sobre inmuebles ubicados en esa específica zona territorial, por ser zona prohibida. Esto es, la prohibición se entendió como una norma imperativa que les prohibió a los extranjeros adquirir tierras y aguas en esa zona. Se trata de un espacio territorial que aún subsiste y quedó delimitado en dos espacios dentro del territorio mexicano:

una franja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras, y
una franja de 50 kilómetros a lo largo de las

La citada prohibición constitucional fue modificada por la Cámara de Diputados en 2013, y se espera que la de Senadores complemente el procedimiento aprobatorio. El hecho es que van ya siete años y difícilmente puede esperarse de los legisladores que retomen el proyecto. De hecho, el mismo se encuentra “muerto”.⁶

Tras una investigación de los argumentos empleados, me propongo en este artículo dar conocer las razones producidas para prohibirles a los extranjeros el derecho de propiedad en esa zona y, de paso, aprovechar la oportunidad para dar a conocer que esta prohibición vulnera los derechos humanos y convenios internacionales ratificados por México.

I. ALGUNOS ANTECEDENTES DE LA PROHIBICIÓN

Ya que procuro de encontrar razones para la prohibición me resulta obligatorio recurrir a una in- vestigación histórica del precepto. En especial, comenzar por una exploración legislativa, judicial y doctrinal en busca de expresiones que reflejen las razones objeto de mi investigación. Seguramente la más importante es la proveniente del congreso constituyente. Al lado de la obtención de los datos buscados, resulta de gran importancia una evaluación de las muy pocas razones expuestas al paso del tiempo.

Inicio del México independiente. Siglo XIX

Arriba, al iniciar esta exposición, dije que la Constitución de 1824 no prohibió el derecho a la propiedad por parte de extranjeros. Incluso, el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana pro- curó la asimilación del extranjero al mexicano.

El primer antecedente de la prohibición parece ubicarse en la Ley de Colonización de 18 de agosto de 1824 (contraria a la Constitución de ese momento), que estableció lo siguiente:

No podrán colonizarse los territorios comprendidos entre veinte leguas limítrofes con cualquier nación extranjera, y diez litorales, sin previa aprobación del Supremo Poder Ejecutivo General (art. 4).

Posteriormente, el día 20 de marzo de 1829, se promulgó el Decreto por el cual se expulsó del país a los extranjeros. El artículo 19 indicaba que:

Los españoles que hayan de permanecer en la República, no podrán fijar en lo sucesivo su residencia en las costas, y los que actualmente residan en ellas podrá el gobierno obligarlos a que se internen, en caso de que tema una invasión próxima de tropas enemigas.

Lo anterior puede entenderse por los problemas y odios hacia los españoles que se habían quedado en territorio mexicano a partir de la Independencia. Obsérvese bien que la atención no estuvo puesta en todos los extranjeros, sino solo en los españoles. Incluso se oficializó el movimiento antigachupines.⁷ Destaca en este texto únicamente la zona costera (de hecho, Veracruz). Nada se decía sobre la zona fronteriza norte o sur, lo que hay que entender, pues aún no se agitaban la aguas por la zona fronteriza norte de México. Las guerras de 1836 y de 1845, aún no se avizoraban.

Lo de la “zona costera”, cabe entenderlo, porque en marzo de 1829 se produjo la invasión de Isidro Barradas en costas mexicanas. Había sido enviado por Fernando VII con el fin de reconquistar el territorio se había auto declarado independiente. Afortunadamente con un fracaso.

A pesar de esos inicios, ya calmado los ánimos, el artículo 21, fracción IV de la Constitución Centralista de 1836, indicaba que:

Los extranjeros introducidos legalmente en la República gozarán: III. De la libertad de adquirir en la República raíces con tal de que primero se naturalicen en ellas, se casen con mexicano, y se arreglen a los demás que prescriba la ley relativa a estas adquisiciones.

Aquí ya no se habló solo de los españoles, sino de todos los extranjeros, y todos tuvieron el derecho a la propiedad. La guerra por Texas ya estaba en su momento y ya había estado en México Poinsett.

Posteriormente, bajo el gobierno provisional de Santa Ana se promulgó la Ley de 11 de marzo de 1842, la cual prohibió a los extranjeros adquirir bienes raíces en los litorales y tierras que estuvieran dentro de las 5 leguas de la costa. Ahora, se volvió a negar el derecho de propiedad, no solo a los españoles, sino a todos los extranjeros. La zona prohibida solo fue la costera. No hay que olvidar que fue precisamente Santa Anna quien expulsó a Barradas del territorio mexicano en la zona costera de Tampico.

La guerra por Texas hizo perder a México una porción de su territorio y ya parecen asomarse en la historia los súbditos de Estados Unidos, que, con el paso del tiempo, harán olvidar a los españoles (a los que originalmente se les negó el derecho de propiedad), para dejarla con los súbditos extranjeros, especialmente, de Estados Unidos.

En este sentido, por esos tiempos, el odio contra los españoles se apagaba y se encendía, para comenzar a desplazarse hacia la gente del nuevo país del norte. La masonería jugó un papel de importancia. Los escoceses defendieron a los extranjeros, en tanto que los yorkinos los atacaron. Como sea, no hubo modificación a la constitución en vigor por ese momento, misma que consignaba el derecho de los extranjeros para adquirir tierras y aguas. Aunque se establecieron algunos requisitos y prohibiciones en las leyes secundarias que, en su momento, no parece que hubiesen sido declaradas inconstitucionales.

B. Texto y debates originales en la Constitución de 1916-1917

Formalizar en la constitución la prohibición al derecho de propiedad de los extranjeros vino hasta 1917, casi un siglo después.

Al revisar las actas de los debates del Constituyente de 1917 no observo razones por las que se impuso la prohibición. Se había prohibido a los españoles el derecho de propiedad, pero no a todo extranjero.

Durante los debates de la Constitución (1916-17) se presentaron dos proyectos de artículos, el 27 y el 33.

El punto de desencuentro comenzó porque uno se refería a la propiedad y, otro, a la extranjería. Primeramente, se discutió sobre si los temas de extranjería deberían de examinarse en el 33 y el de la propiedad, en el 27. Me detengo para referirme a estos debates, que se dieron en dos momentos, fases o pasos: uno para resolver si la prohibición debía quedar en el texto que hablaba de la extranjería o en el texto referido al derecho a la propiedad y, otro, para definir la prohibición. Cronológicamente, primero se debatió sobre el proyectado artículo 33 y, luego, sobre el 27. Cabe agregar que la propuesta de Venustiano Carranza nada decía sobre la llamada zona prohibida. Natividad Macias, diputado que elaboró el proyecto, tampoco dijo algo sobre el particular. Veamos.

a) Primera fase

El diputado Múgica opinó que no habría problema si en el artículo 27 se introducía el tema relacionado con la propiedad de los extranjeros.

Los problemas se iniciaron durante la discusión del proyectado artículo 33 que decía:

Voto particular de los CC. Francisco J. Múgica y Alberto Román […] Los extranjeros no, podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país. Tampoco podrán adquirir en él bienes raíces, ni hacer denuncias o adquirir concesiones para explotar productos del subsuelo, si no manifiestan antes ante la Secretaría de Relaciones, que renuncian su calidad de extranjeros y a la protección de sus gobiernos en todo lo que a dichos bienes se refiere, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las leyes y autoridades de la nación.⁸

En este voto, se introdujo uno de los elementos de la llamada cláusula Calvo, no precisamente el tema relacionado con la zona prohibida.

El diputado Reynoso se inconformó contra la prohibición. Explicó que, aunque al extranjero le bastaría que renuncie a sus derechos de extranjería, los representantes extranjeros harían valer su nacionalidad. Es necesario que le otorguen ciertas ventajas. Explica que en otros países no se necesita ser nacional para tener ese derecho a la propiedad.

El diputado Pastrana Jaimes insistió en que ese tema debe tratarse en el artículo 27, no en el 33.

El diputado de la Barrera terció y apoyó el proyecto y rechazó la propuesta de Pastrana Jaimes. Le siguió el diputado Enríquez, que se opuso al dictamen. Expresó que los extranjeros pueden burlar la prohibición. Por ejemplo, que un español se case con mexicana. Destaca en el discurso de este diputado que solo aludió a españoles, omitiendo a la gente de EUA.

El siguiente fue el diputado Pastrana Jaimes, quien pide una moción suspensiva, para que ese tema se trate en el artículo 27, no en el 33. Ahí –dijo– es donde se habla del derecho de propiedad de los extranjeros. Para terminar, expresó: “Al tratar este asunto en el artículo 27 hemos tomado esas medidas para salvar nuestra nacionalidad”.

Terciando el diputado Múgica expresó que el 27 debe tratar el tema de la propiedad y el 33 lo de extranjería. Puede tratarse –dice– de dos artículos.

Volvió con el proyecto el diputado Pastrana Jaimes afirmando que ya existe un proyecto para el 27 y no cabe desintegrarlo. Por ello se opuso al proyecto del 33. Hay que esperar el debate para cuando se trate del 27. Expuso “lo que significa la unidad de nuestra nacionalidad; ese criterio es mi patria […] porque deseo defender a mi patria antes que todo, y por eso quiero que los extranjeros por ningún capítulo adquieran bienes raíces en las regiones fronterizas y a cien kilómetros lejos de la costa, sea cual fuere el tiempo que hayan permanecido en nuestra República”.⁹ Fue hasta este momento, cuando se habló de los 100 kilómetros de las playas y de los estados fronterizos.

Fue aprobada la moción suspensiva con el fin de que el tema sea tratado cuando se aborde el artículo 27. Como se observa, esa moción solo se refería al hecho de separar las discusiones en dos apartados (primero el 33, luego el 27), no precisamente porque se hablase de la llamada zona prohibida.

b) Segunda fase

Luego de discutido el artículo 33, tal y como se había acordado, se presentó el proyecto de artículo 27, que originalmente decía:¹⁰

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación, se seguirá por las siguientes prescripciones:

Solo los mexicanos por nacimiento o naturalización, y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio directo de tierras, aguas y sus accesiones en la república El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros cuando manifiesten ante la Secretaría de Relaciones que renuncian a la calidad de tales y a la protección de sus gobiernos en todo lo que a dichos bienes se refiera, quedando enteramente sujetos, respecto de ellos, a las. leyes y autoridades de la nación;

Obsérvese que hasta este momento el proyecto únicamente alude al derecho de propiedad, que solo les corresponde a los mexicanos por nacimiento o por naturalización y que, en el caso de los extranjeros tal derecho estará sujeto a diversos requisitos. En este proyecto original aún no se alude o menciona la llamada zona prohibida.

Como fuese, la Comisión volvió a redactar el texto originalmente propuesto presentando el que sería discutido.

Así, se leyó:

…El C. secretario, a las 10.30 p.m.: La Comisión ha presentado su dictamen sobre la fracción I, en los siguientes términos:

Solo los mexicanos por nacimiento o por naturalización, y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de tierras, aguas y sus accesorios, o para obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. 11

En esta nueva redacción del texto aparecen dos apartados de interés: 1) el derecho de propiedad de los extranjeros, sujeto a condiciones y 2) la prohibición a los extranjeros, para adquirir en la llamada zona prohibida. Esto es, en este nuevo proyecto se introdujo lo que será la zona prohibida. Los debates se reiniciaron, aunque se inclinaron más en torno a los requisitos o condiciones para que a los extranjeros se les otorgue el derecho de propiedad, y no exactamente al tema relacionado con la zona prohibida, de la que, de hecho, no se volvió a hablar.

Cabe anotar que no encontré quienes conformaron la comisión que al lado del constituyente fue la que estuvo haciendo cambios y ajustes al proyecto original. De los diputados que ya habían hablado no hubo ninguno que fuese originario de la zona fronteriza norte de México (Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora o Baja California). Solo hablaron, como representes de Veracruz Alberto Román y José Reynoso (zona costera), Francisco J. Mújica, por parte de Chiapas (zona fronteriza al sur). Pero ninguno se refirió a la zona prohibida. Aunque tampoco se refirieron a esta zona hablaron como representantes de Puebla: David Pastrana, Antonio Barrón, José Natividad Macías y Enrique Colunga. Representando a Querétaro estuvo Fernando Lizardi y representando a Zacatecas Enrique Enríquez. Es posible que hubiese sido el diputado David Pastrana Jaimes quien influyó para que se hiciese ese agregado al proyecto, pues algo de esto ya había mencionado al mencionar que “quiero que los extranjeros por ningún capítulo (sic) adquieran bienes raíces en las regiones fronterizas y a cien kilómetros lejos de la costa, sea cual fuere el tiempo que hayan permanecido en nuestra República”.¹²

Como lo mencioné el punto central de las discusiones en torno al artículo 27 se centraron en el derecho de propiedad de los extranjeros, sujeto a condiciones y la prohibición a estos. La zona prohibida, que introdujo la comisión, no volvió a ser mencionada en los debates.

Me referiré a lo expuesto por los diputados constituyentes en torno al tema relacionado con los requisitos para que los extranjeros fuesen propietarios de tierras, aguas, accesorios y otros bienes. El primer tema que comprendía el proyecto redactado por la Comisión.

Inició el diputado Reynoso, quien dijo que eso de que los extranjeros renuncien a su calidad de extranjeros no tiene ningún valor, tan solo para adquirir un bien. Aunque los extranjeros renuncien a su nacionalidad, sus ministros podrán reclamar, dado que se está renunciando a lo que no es renunciable. Por ello, solo los nacionales pueden tener bienes.

Continuó el diputado Macías afirmando: suponiendo que los extranjeros renuncien a su nacionalidad, ellos encontraran una salida para eludir la disposición, incluso, estableciendo que las sociedades anónimas tengan la misma prohibición. Si se persiste en esto, habrá que agregarle a texto: “El extranjero, al adquirir un bien raíz en la República, se comprometerá con la Secretaría de Relaciones. a que no tendrá dificultades respecto de ese bien con la nación.”

El secretario preguntó a los diputados si están de acuerdo en que se retire el proyecto por un momento. Se aprobó.

Luego, se puso a discusión la enmienda a la fracción I y el secretario la presentó en los siguientes términos.

…Solo los mexicanos por nacimiento o por naturalización, y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos, por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder, en beneficio de la nación, los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por: ningún motivo podrá los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. (p. 1104).

La enmienda se enfocó en los requisitos para que los extranjeros obtuviesen el derecho a la pro- piedad. No se hizo cambio alguno en el texto relacionado con la zona prohibida.

El diputado Colunga expuso que le parece que la nueva redacción es “es prácticamente igual a la primera, por esta razón, porque a los extranjeros que celebren un convenio ante la Secretaría de Relaciones los considerarán como nacionales respecto de estos bienes, y como tal convenio es perfectamente válido no podrán invocar la protección de su Gobierno. De manera que esta forma es de la misma eficacia que la primera”.

Le siguió el diputado. Lizardi expresando que se inconforma con lo expresado por Colunga ya que los convenios son lícitos y válidos.

Terció el diputado Macías exponiendo que se ha redactado la cláusula de acuerdo el texto por él elaborado. Se trata de un “un contrato en que se exige previamente, no pudiendo ningún gobierno extranjero obligar a sus nacionales a que no contraten. Se obligan sus nacionales a considerarse nacionalizados respecto de los bienes mexicanos, observando las leyes mexicanas. Si faltan al convenio, se les hará efectiva la cláusula penal”.

Hasta este momento los diputados estuvieron hablando sobre los extranjeros y las condiciones para que adquiriesen el derecho de propiedad. Ya no hubo otro diputado que abordase el tema.

El secretario preguntó: “¿Hay algún ciudadano diputado que desee hacer uso de la palabra?” El Diario de Debates consigna “(Voces: ¡No!) Se reserva para su votación”. De esta manera, el texto presentado hasta este momento fue aprobado por unanimidad. El tema de la zona prohibida ya no fue objeto de discusión.

Como se observa de los debates en la construcción del texto aprobado se introdujeron diversos elementos en los que subyace la desconfianza hacia los extranjeros.¹³

Volviendo a la “zona prohibida”, como lo he constatado en la revisión de los debates del constituyente, no se expresaron los motivos o datos reales que dieron lugar a las razones sobre la prohibición, para desconfiar y llegar a establecer la llamada zona prohibida. Las discusiones, es- tuvieron, más bien, centradas en los requisitos para adquirir, no en los relacionados con la prohibición, salvo la tangencial expresión del diputado Pastrana.

¿Cuál fue la razón para prohibir en derecho de propiedad en la zona prohibida? Nada se dijo. El texto constitucional solo fue aprobado, pero no hubo nadie que explicase el porqué de la prohibición.

II. UNA LIGERA EXCEPCIÓN. ADQUISICIÓN PROVISIONAL DE LA PROPIEDAD

Obviamente la prohibición constitucional a los extranjeros provocó ciertas tensiones en la política exterior mexicana, a grado tal que el General Plutarco Elías Calles, por aquel entonces presidente de la república, propuso al Congreso una ley que distorsionará los problemas hasta entonces generados, ley que históricamente llevó el nombre de quien la propuso. Así, el Congreso expidió la Ley Orgánica de la Fracción I del Artículo 27 de la Constitución, mejor conocida como Ley Plutarco Elías Calles (DO 21 de enero de 1926). En este cuerpo legal se admitió que los extranjeros podrían adquirir de manera provisional la propiedad en zonas prohibidas. Dicha disposición (art.6) estableció que:

Cuando alguna persona extranjera tuviere que adquirir por herencia derechos cuya adquisición estuviese prohibida a extranjeros por la Ley, la Secretaría de Relaciones Exteriores dará el per- miso para que se haga la adjudicación y se registre la escritura respectiva…

…el permiso se otorgará con la condición de transmitir los derechos de que se trate a persona capacitada conforme a la ley, dentro de un plazo de cinco años a contar de la fecha de la muerte del autor de la herencia…

Aunque la disposición transcrita le dio pauta a la doctrina para aducir problemas de constitucionalidad, el caso es que los tribunales mexicanos, sin excepción, vinieron implementándola.

Esta ley fue abrogada y no reemplazada, según la Ley de Inversión Extranjera de 1993 en sus artículos transitorios. Nada hay en la actualidad que sustituya esa excepción que prevaleció hasta 1993.¹⁴

III. IMPLEMENTACIÓN DEL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN

Respecto a la evolución del pensamiento del constituyente, inserto en el artículo 27 Constitucional, se hicieron algunas adiciones en 1948, 1960 y 2013. Solo en la última se volvió a abordar la zona prohibida.

El día 2 de diciembre de 1948, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto por el que se adicionó un segundo párrafo a la fracción 1 del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes:

I… El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad, podrá, a juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder autorización a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones.

En realidad, no se relacionó, precisamente, con la llamada zona prohibida, pero permitió a los gobiernos extranjeros obtener propiedad inmueble en cualquier lugar del país. Me interesa destacar un caso que en torno a esto se presentó.

Hay un caso en el que tuve cierta participación en 1995.¹⁵ Ocurrió en Ciudad Juárez: el consulado de EUA en ese lugar adquirió en compraventa un inmueble en ese lugar, definido como “zona prohibida”.

Desde que el consulado adquirió el inmueble, hasta la fecha indicada (varios años después), nunca se escrituró el bien a nombre del consulado. Siempre permaneció a nombre del propietario anterior. El problema surgió cuando el municipio, al hacer una revisión de morosos en el pago del impuesto predial, encontró que el propietario del terreno no había hecho pago alguno, por lo que lo requirió para el pago.

Como el consulado era el propietario real, protestó y el asunto fue llevado hasta la cancillería mexicana.

Al final, se llegó a un acuerdo. Luego de este problema, el inmueble fue escriturado a favor del consulado.

En otro momento, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación· del día 20 de enero de 1960, se reformó la fracción 1 del párrafo séptimo (antes sexto) del artículo 27 de la ley fundamental, para suprimir la porción normativa “o combustibles minerales en la República Mexicana”. En realidad, la supresión no se relacionó con la zona prohibida, por lo que solo doy cuenta.

En 2013 se produjo otra reforma, que luego abortó o, al menos, se encuentra en trámite, como adelante paso a explicarla, con mayor detenimiento, pues esta si tomó en cuenta la llamada “zona prohibida”.

IV. UN INTENTO POR SUPRIMIR LA ZONA PROHIBIDA

En 2013 se presentó una iniciativa de reformas al 27 constitucional ante la Cámara de Diputados, otorgando el derecho de propiedad a los extranjeros. Tal iniciativa fue aprobada por esta cámara y pasó a la de senadores para continuar con el trámite de aprobación, donde, hasta la fecha se encuentra estancada. En términos coloquiales, pasó a la “congeladora”, como se me dijo.¹⁶

Presento enseguida los argumentos que durante este paso se adujeron.¹⁷

A. Argumentos en la Cámara de Diputados

A mi parecer el principal argumento en la iniciativa de 2013 para sostener la reforma otorgándole el derecho de propiedad a los extranjeros en la zona prohibida, tal vez, el principal, fue para eliminar las diferencias entre mexicanos y extranjeros. Tales argumentos se encuentran tanto en la iniciativa de reformas de 2013, como en los expuestos por la Comisión que revisó.¹⁸

Por un lado, se afirmó que el artículo 27 se creó para evitar las invasiones de extranjeros. Algo que no aparece en los debates de 1916-17, según lo acabo de explicar. Se afirmó, además, en este proyecto, que es un hecho que los “extranjeros no perjudican de modo alguno la soberanía, el territorio nacional y los bienes jurídicos que tutela el Estado”.

En la iniciativa se reconoció un hecho reiterado durante años: que, aunque el artículo 27 prohíbe a los extranjeros el derecho de propiedad sobre tierras y aguas en la zona prohibida, tal prohibición es evadida mediante fideicomisos. Los adquirentes, convertidos en fideicomisarios pagan altos costos para la constitución del fideicomiso, así como “cuotas diversas por trámites de registro, avalúos, impuestos y permisos previos ante la autoridad gubernamental”. Debo aclarar que la autorización para que las instituciones de crédito pudieran adquirir en fideicomiso, se le debe al Sr. Lázaro Cárdenas, según acuerdo del 22 de noviembre de 1937.

El objetivo de la reforma de 2013, dijo la iniciativa, consiste en:

…eliminar a los intermediarios, esto es, las casas inmobiliarias o constructoras que figuran como los propietarios del terreno, pero venden la construcción a extranjeros, neutralizando así la restricción de que no poder poseer tierras, puesto que legalmente en la actualidad, el extranjero solo es propietario de la construcción, cuando en la práctica lo es también de la extensión de terreno.

En este primer argumento no se combatió los mecanismos de evasión al texto constitucional, sino que, para evitar esos medios de evasión, se procuró evitarlos, pero no para evitar la adquisición, sino para que se adquiriese el bien.

En un segundo argumento, complementario, se asentó que la eliminación de la prohibición,

…es una estrategia que permitirá y dará certeza a la inversión extranjera en vivienda, pues hoy en día existe un número importante de propietarios extranjeros que, mediante la figura del fideicomiso, poseen inmuebles para residencia plena o retiro en la faja territorial precisada.

Esto es, se aligera el trámite para que un extranjero pueda adquirir la propiedad de inmueble en la zona prohibida como medio para que puedan invertir en usos habitacionales.

Por su parte, la Comisión dictaminadora expresó:

Las Diputadas y Diputados integrantes de esta Comisión dictaminadora, coinciden en que debe actualizarse a la realidad social y económica el texto de la constitución materia del presente dictamen. Ello es así, debido a que las circunstancias que llevaron al Poder Constituyente a limitar que los extranjeros adquirieran tierras y aguas en las fronteras y playas han sido superadas.

[…] que la razón de ser de la zona prohibida es solo histórica y en consecuencia la prohibición que la afecta ha dejado de tener vigencia y contenido práctico, pues en la, actualidad, la suscripción de Tratados Internacionales y la inclusión de nuestro país como integrante de Organismos Internacionales, así como del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, entre otros, dan a México la garantía legal y política en el ámbito del derecho interna- cional público, de que la inversión extranjera en la zona referida no representará un riesgo para nuestro país.

Por otra parte, […] y según la información generada por la Secretaría de Relaciones Exteriores, del año 2000 al 2012 fueron autorizados 48,559 permisos para constituir fideicomisos en zona restringida. La referida dependencia del Ejecutivo Federal, mediante un acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de abril de 1971, fue autorizada para conceder a las instituciones nacionales de crédito permisos para adquirir como fiduciarias el dominio de bienes inmuebles destinados a la realización de actividades industriales o turísticas en fronteras y costas.

[…] el impacto que tendrá la propuesta en los ingresos tributarios de los municipios, ya que al tener la propiedad los extranjeros de las tierras para uso habitacional, podrán recaudar las contribuciones a que se refiere el artículo 115, fracción IV constitucional.

Esto es, en los argumentos expuestos se asentó:

La zona prohibida es solo una razón histórica y que ha dejado de tener vigencia y contenido práctico.
Que en solo 12 años se autorizaron 48,559 permisos para constituir fideicomisos en zona restringida, esto es, medios para evadir la prohibición
Que los municipios donde se ubica cada inmueble en manos de extranjeros podrán recaudar las contribuciones a que se refiere el artículo 115, fracción IV
Es necesario la construcción de vivienda, esto es, permitir la inversión extranjera para usos habitacionales.
Que, a pesar de lo prescrito, la ley ha sido ¹⁹

A someterse a la votación el proyecto de reformas, prácticamente fue aprobado por unanimidad, salvo un voto en contra, que paso a presentar.

B. Voto particular en contra

Contra los argumentos expuestos y decisión de eliminar la zona prohibida se presentó un voto particular por parte del diputado Berdeja. La única oposición que por escrito se presentó contra el dictamen.²⁰

En su voto particular califica al dictamen como “un producto de trabajo a todo vapor”. El diputado alude a dos grandes defectos en la iniciativa: a) “la naturaleza fugaz con la que pretende ser aprobado”, y 2) “la pobre argumentación con que pretende ser sustentado, consecuencia del primero”. Continúa expresando que:

Se llega incluso al absurdo de echar mano de disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos, como lo es el artículo 21 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, cuando del contenido de dicho dispositivo, no se desprende la obligación del Estado mexicano de apresurarse a reducir el dominio directo sobre sus fronteras nacionales, menos aun cuando es en pro del ánimo consumista y expansionista de las personas extranjeras, ya sean físicas o jurídicas.

Con este texto supone:

Que se apresura a reducir el dominio directo sobre sus fronteras nacionales, y
Que se hace en pro del ánimo consumista y expansionista de

Es inconsistente el argumento, pues del hecho de que se elimine la zona prohibida no se sigue que se reduzca el dominio directo sobre el territorio, ni que se tienda a favorecer un ánimo consumista y expansionista.

C. Texto de la reforma aprobada

Visto a fondo, el proyecto de reforma constitucional de 2013 no eliminó la llamada zona prohibida. Seguramente se temió por su derogación. No obstante, incluyó una adición que prácticamente de- rogó la prohibición. Presento enseguida los textos en vigor y el aprobado en esta reforma:

Texto vigente

En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo po- drán los extranjeros adquirir el do- minio directo sobre tierras y aguas.

Texto reformado

En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fron- teras y de cincuenta en las playas, los extranjeros por ningún motivo podrán adquirir el dominio directo so- bre las aguas, en el caso de las tierras, podrán ad- quirirlas cuando sean exclusivamente para uso de vi- vienda sin fines comerciales, para lo cual deberán convenir con la Secretaría de Relaciones Exteriores en los términos descritos en esta fracción.

D. Requisitos para adquirir según la proyectada reforma de 2013

La reforma de 2013 permite a los extranjeros adquirir en la zona prohibida, pero les impone algunos requisitos, a saber:

Que el uso de las tierras sea destinado para vivienda, única y exclusivamente;
Que al uso de las tierras no se le dé un uso comercial, industrial, agrícola o cualquier otro que implique explotación económica directa o indirecta, que derive de un uso distinto a la vivienda o casa habitación;
El extranjero deberá convenir con la Secretaría de Relaciones Exteriores en los términos de la fracción 1 del párrafo noveno del artículo 27 Constitucional (considerarse como nacional respecto de dichos bienes y no invocar la protección de sus gobiernos); y
En caso de que las tierras sean destinadas a un uso distinto a la vivienda, la ley establecerá los procedimientos para que el extranjero pierda los bienes adquiridos en beneficio de la nación.

Hay un dato de interés no aclarado que podría presentarse: el del heredero extranjero de un bien ubicado en la llamada zona prohibida, ¿tendrá derecho a la herencia? De igual forma, en el caso de divorcio de un matrimonio contraído en sociedad conyugal, ¿al extranjero no le corresponde nada?

Basta lo anterior, para observar que el clima legislativo de 2013 fue totalmente diferente al habido en otros momentos a partir de 1917.

El hecho es que no ha sido aprobado por el Senado este proyecto aprobado por la Cámara de Diputados. Falta, ya lo dije, la de Senadores. Con el gobierno actual, tengo la impresión que no se reactivará el proyecto.

E. Mi opinión sobre esta intentona de reforma al texto constitucional

Desgraciadamente en el esbozo histórico presentado en la Cámara de Diputados, en 2013, no se aludió con detenimiento a los problemas surgidos en la llamada zona prohibida o restringida y el origen de las prácticas de los extranjeros para recurrir al fideicomiso como medio para evadir la prohibición.

Tampoco se aludió con detenimiento a la historia del acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de abril de 1971, que autorizó conceder a las instituciones nacionales de crédito permisos para adquirir como fiduciarias el dominio de bienes inmuebles destinados a la realización de actividades industriales o turísticas en fronteras y costas. Tampoco se incluyó algún estudio de la constitucionalidad de las tretas habidas a lo largo de tantos años para evadir el texto constitucional. En cuanto a los derechos humanos, prácticamente tampoco se ex- puso algo más claro.

V. RAZONAMIENTOS EN TORNO A LA PROHIBICIÓN

Al lado de lo que la constitución mexicana prescribe es necesario justificar la bondad o intolerancia del derecho a la propiedad por parte de extranjeros en la llamada zona prohibida. Preguntémonos, realmente, ¿es necesario prohibirles ese derecho o es necesario otorgárselos? Desde un enfoque político, propio del estado actual, la respuesta no es fácil, no obstante, eso no impide reflexionar en torno al problema, despojado de ese aparato tan coercitivo como es el político prevaleciente desde el siglo XX hasta el momento.

Para un político, un jurista o cualquiera otra persona, no basta que la ley ordene o prohíba una conducta, es necesario que la justifique mediante argumentos, ya sea desde el aparato político mismo o desde elementos de razonabilidad.

Encontrar argumentos razonables para negarle u otorgarle el derecho de propiedad a un extranjero no es fácil dadas las políticas de intolerancia. A su favor, se han expresado algunos argumentos que paso a explicar. Algunos provienen de los mismos tribunales (que han sido negativos a ese derecho), otros de los académicos y, los últimos, del derecho convencional de los derechos huma- nos.

A. Argumento de la SCJN

La SCJN explica en apariencia el porqué de la prohibición. Comenta que está estrictamente prohibido que un extranjero adquiera bienes en la zona prohibida ya que, de adquirir, “con ello queda- rían burlados los altos propósitos de la norma constitucional”.²¹ Se trata de un argumento ad baculum, que apela a la fuerza de la autoridad. Se trata, en realidad, de un argumento demasiado pobre y carente de racionalidad.

B. Argumentos provenientes del sector académico

Independientemente de los argumentos aducidos, el hecho es que un examen cuidadoso nos muestra, en varios de los autores, una pobreza sobre los razonamientos expuestos en 1917 y 2013, tanto los que favorecían la reforma, como los del diputado que se opuso en la última intentona. Como sea, a mi parecer creo que los legisladores deben de tomar en cuenta los argumentos de los juristas que han hablado sobre este tema. Ninguno fue mencionado en los debates de alguno de estos momentos que he mencionado.

Un razonamiento de académicos, nos permite, al menos, que sería más pausado, ausente de problemas y presiones políticas, con mayor tiempo para razonar. Finalmente, más razonable. Me parece conveniente sintetizar algunos de los argumentos hasta ahora expuestos por el sector doctrinario.

A Leopoldo Aguilar Carbajal le pareció que, aunque el texto constitucional les restringió la capacidad a los extranjeros “en forma desusada” se asemejó a lo establecido en la primera época del derecho romano cuando solo el ciudadano gozaba de las ventajas del derecho”. En México, dijo, esto se explicó porque los extranjeros se sentían con privilegios especiales y “nunca sufrían las consecuencias de nuestra agitada historia”, incluso una razón de defensa nacional.²²

Carlos Arellano García afirmó la necesidad de sostener la prohibición en esa zona, pues se trata de una zona muy amplia, pues, dice, daría lugar a inversión extranjera que, llegado el momento, privaría de la propiedad a los mexicanos por lo que es necesaria conservar la prohibición por razones históricas para no ir a perder ese espacio, como ocurrió tiempo atrás. A mi parecer se trata de argumentos especulativos e históricos, incluso, argumentos ad quietem.²³

Ricardo Méndez Silva presentó un estudio histórico, comprendiendo las leyes de 1842 y la de 1856, que les prohibieron a los extranjeros el derecho a la propiedad. Incluyo, asimismo, una serie de opiniones de grandes juristas, a quienes les pareció una disposición anacrónica e injustificada.²⁴ Opinión similar (lo anacrónico) vertió José Luis Siqueiros en su momento.²⁵

El Profesor Pereznieto, en un inicial trabajo afirmó que se trata de una disposición “sumamente debatida”, pues, por lo que respecta a las costas “se pretendió evitar una posible invasión”, a pesar de que se trata de “disposiciones anacrónicas”. Posteriormente, en un trabajo más amplio, reitera el tema de la “defensa del territorio”. Aquí ya alude a EUA, recordando como razón la expansión histórica de ese país, y, en el caso de Francia, debido a intervención napoleónica en México. Ambas, suscitadas en el siglo XIX. La explicación resulta de interés, sobre todo porque da razones diversas para la zona norte de México y el de las costas. Como quiera que sea, proporciona algunas justificaciones para el “sano desarrollo de la inversión”, pero aduce que en el caso de las empresas maquiladoras el problema puede agravarse. Agrega, finalmente, que a su juicio se trata más de problemas míticos que reales: el sometimiento de EUA a naciones débiles se propicia a través de la economía.²⁶

C. Argumento apoyado en los derechos humanos

Si atendemos a los derechos humanos, contamos con algunos convenios sobre el particular. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, que entró en vigor el 22 de abril de 1954, prescribe:

Bienes muebles e inmuebles. Los Estados Contratantes concederán a todo refugiado el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente a los extranjeros en iguales circunstancias, respecto a la adquisición de bienes muebles e inmuebles y otros derechos conexos, arriendos y otros contratos relativos a bienes muebles e inmuebles (art. 13).

Habla, al menos, de los refugiados. Pero el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos es amplísimo en ese derecho, pues asienta el derecho a la propiedad, prescribiendo: “toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”, sin fijar alguna excepción. En condiciones similares, hablando de los cónyuges, se encuentra el artículo 16 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

En sentido similar, el artículo 5, de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, al prohibir la discriminación, le otorga le otorga a toda persona el derecho a heredar. Se trata, simplemente, de un derecho humano.

Me refiero a convenios internacionales bajo cuyo argumento se encuentra evitar un acto de discriminación. De aceptar diferencias negándoles a los extranjeros el derecho de propiedad, ello significaría reproducir la política hitleriana contra los judíos, a los que se les negó ese derecho. Si sostenemos una igualdad entre los seres humanos, ¿por qué aceptar diferencias?

Si por alguna razón los seres humanos hemos aceptado el derecho, eso ha sido para lograr la convivencia humana, no para alimentar fobias e intereses de los gobernantes.

D Argumentos adicionales

Parece innecesario continuar con argumentos a favor o en contra de continuar con la zona prohibida, luego de los que ya he expresado. No obstante, cabría tomar en cuenta algunos adicionales, como los que paso a expresar.

Argumentos históricos, estratégicos y de seguridad

Aunque el constituyente de 1917 o el de 2013 no lo dijo, hay comentaristas que suelen afirmar que los problemas de la pérdida de territorio mexicano durante el siglo XIX hicieron pensar en el constituyente de 1916-17 en una política de defensa del territorio nacional.

En estos “pensadores platónicos” se encuentran varios profesores y políticos. Afirman que el propósito de la prohibición consistió en resguardar, vigilar y mantener la integridad del territorio nacional. Es decir, que la prohibición se explica por razones de estrategia militar, pues, han afirmado que era un riesgo permitirles a los extranjeros tener propiedad tierras y aguas en las fronteras y costas (ya me referí a este punto al aludir a Carlos Arellano).²⁷ En esta suposición o conjetura (no confirmada) el territorio se podría ir perdiendo por dos razones:

Que los extranjeros al ir tomando posesión, se lo vayan “comiendo” poco a poco el territorio mexicano, hasta llegar al centro y todo;
Que por la zona fronteriza o marítima ingrese un ejército extranjero y a punta de bala de cañón vaya tomando posesión de todo el territorio

En general, que la prohibición se impuso por razones de seguridad del territorio mexicano (el he- cho es que de esto no se habló en el constituyente). No obstante, si alguna de esas fue la razón del constituyente, ya dejó de tener eficacia factum debido a varias razones:

Los adelantos tecnológicos. Para nadie es desconocido que el centro del país podría ser invadido por extranjeros sin necesidad de que estos tengan que cruzar por la zona prohibida (playas o frontera terrestre).
La restricción del derecho a la propiedad en una zona fronteriza o costera, llegó tarde a México, sobre todo, si es que en algún tiempo fue correcto el argumento de zonas estratégicas para la seguridad nacional. Para 1916-17 las llamadas “zonas estratégicas” ya no respondían a una realidad: las balas de cañón ya iban más lejos y el camino de los extranjeros por día no era de 100 o 50 kilómetros, pues ya se podían transportar en vehículos motorizados y hasta por aire y no solo a “a pie o a caballo”.
Si acaso la prohibición iba dirigida a Estados Unidos (aunque ni la ley ni la constitución lo mencionan), es un dato histórico que este país, a pesar de que ha invadido y tomado muchos países durante el siglo XX, se ha salido, dejando únicamente a sus empresas, pero sin que- darse con el Desde el punto de vista económico a EUA le sale más caro quedarse con el territorio mexicano que beneficiar a su gente para que invierta. En cualquiera de esas formas, el territorio no se pierde, tal vez, lo que disminuiría sería la actividad económica de cierto grupo de mexicanos, pero en esto, no tiene nada que ver, la llamada zona prohibida.

Destinatarios de la prohibición

El apartado constitucional ya no alude a los españoles (como se propagó al inicio de la Independencia), sino a todos los extranjeros. Fue a estos a los que se les prohibió ese derecho.

Los políticos contemporáneos ya no aluden a los españoles, sino a los provenientes de Estados Unidos. Ciertamente la Constitución no alude a EUA, ni a Guatemala, ni a Belice, que son los estados limítrofes. Solo alude a extranjeros, a cualquier extranjero. ¿Por qué una prohibición tan amplia? Todo mundo, menos los mexicanos. Nada de esto se argumentó en los debates, ni en los de quienes afianzan este anchuroso texto.

Por otro lado, ¿cuál fue la razón “histórica” para hacer la variación de españoles (que si mencionaban las leyes) por la de estadunidenses (no aludidos en la constitución)? Aquí tampoco ha habido respuesta.

Si acaso fuesen estadounidenses, tal vez cabría pensar en forma imaginaria en la posibilidad de que la disposición constitucional de 1917 fue una reacción al “Destino Manifiesto” estadunidense. Pero, de ser así, entonces tal reacción se produjo casi cien años después, si tomamos en cuenta que tal expresión surgió desde antes de la Anexión de Texas, en la obra de John O ‘Sullivan. El hecho es que en el texto constitucional quedan extranjeros de todos los países y no solo estadounidenses. Esta ampliación a todo extranjero resulta injusta. Ejemplificaré. La Universidad Autónoma de Ciudad Juárez tuvo como profesor a un excelente filósofo de nacionalidad italiana (Federico Ferrogay). Residió en México casi 50 años y debido a la prohibición constitucional se le negó el derecho para adquirir un inmueble para residir. ¿Acaso este profesor italiano podría invadir el territorio nacional?, ¿Por qué negarle el derecho a contar con una casa propia?, ¿no será esto violatorio de los derechos humanos?

Falsas y débiles razones atribuidas al constituyente

Puedo citar otras razones falsas y débiles, entre otras:

La propuesta de crear la zona prohibida careció de una justificación razonada y adecuada. El constituyente no debatió, ni discutió el tema, ni las razones para la prohibición. Ni si- quiera mencionó historias, experiencias o anécdotas del porqué establecer esa prohibición.
El constituyente no siguió un método controlado, empírico o derivado de la observación.

Careció de sistema. Tampoco se caracterizó por un discurso organizado, coherente, sistemático y consistente que condujera a la prohibición. El texto apareció en forma súbita, repentina, imprevista, impetuosa, inesperada, precipitada.

La decisión del constituyente provino de un solo diputado, que fue el que elaboró la redacción del artículo (tal vez Pastrana, pero esto no está confirmado). No sabemos quién fue exactamente. Aunque el movimiento armado que condujo a la constitución se inició en Chihuahua, sus representantes fueron ninguneados, ninguno de ellos fue escuchado en los debates del constituyente sobre el De hecho, ni siquiera fueron representados. Quien redactó el texto prohibitivo parece haber obrado a partir de especulaciones, que nunca fue- ron expuestas.
Dos temas diferentes fueron atados con un alfiler a la idea de quien redactó el texto: 1) la posibilidad de una invasión extranjera y 2) que los extranjeros adquiriesen bienes inmuebles en la llamada zona prohibida. Puede decirse que fue y han sido falsas las condiciones operantes para que se produjera una invasión extranjera, como lo ha sostenido la teoría de la Gestalt. La relación entre una y otra condición no se ha demostrado. ¿Por qué la prohibición en la frontera o en las costas?, ¿Por qué en el centro del país (pensemos en la CDMX) si es permisible que hasta las embajadas y consulados extranjeros tengan propiedad inmueble? Es un lugar donde se encuentra el centro neurálgico de la política Y ¡vamos!, hasta representantes militares hay en esas embajadas.

Los argumentos de los exegetas

Los exegetas que hablan o tratan de explicar esta prohibición (profesores y doctrinarios) solo hablan de la misma siguiendo una misma rutina, casi en forma automática, sin proporcionar respaldo argumentativo alguno. Presumen una seudo interpretación, conforme a la cual “adivinan” los motivos del constituyente, siguiendo pautas de la psicología introspectiva (propia del siglo XIX); pautas que los mismos psicólogos han criticado. ¿Se podrá acaso adivinar lo que pensaron los legisladores? Los que hablan y tratan de justificar la prohibición, solo repiten como rutina, sin razonar en la conveniencia, razonabilidad y utilidad.

Final

Pese al cambio de las circunstancias históricas, el texto constitucional aún continúa prohibiéndoles a los extranjeros adquirir tierras y aguas en la zona periférica del territorio nacional. La prohibición es tajante, pues ni siquiera establece razones o condiciones. Hoy en día esa prohibición no obedece a una razón económica o estratégica, sino, tal vez, de viejos recuerdos de odio o rencor. A vanas “ocurrencias” como ocurre con un presidente contemporáneo.

La prohibición se funda en una tesis demasiado radical, que a pesar de tantos años no ha sido exorcizada por los políticos.

¿Cuál fue la verdadera razón para la prohibición? Si no fue la estratégica, entonces lo ignoro o, en el mejor de los casos, la prohibición respondió a una disparatada “sin razón” del constituyente.

VI. Texto vigente

Durante muchos años esta prescripción imperativa produjo una gran cantidad de resoluciones ju- diciales y opiniones encontradas.

En la zona prohibida se presentan casos qué no son fáciles de resolver. Ahí están los casos de la pareja de casados, en donde uno de los cónyuges es extranjero. En este tipo de casos el problema está en decidir si el inmueble adquirido es parte de la sociedad conyugal, sobre todo, al momento de la partición, ya sea por divorcio o en la sucesión mortis causae. Las decisiones judiciales habidas han sido contradictorias.

En un caso la SCJN dio por válida esa adquisición. El caso derivó de un juicio sucesorio, donde la masa hereditaria estaba constituida por bienes ubicados en la zona prohibida. Había sido adquirida, por el de cujus durante su vida, sin la autorización de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Luego, hizo cesión del inmueble a favor de un mexicano. El problema que aquí se planteó no fue precisamente la validez de la cesión, sino la adquisición del bien cedido. El más alto tribunal escabulló en su tesis un argumento, pero reconoció la validez de la adquisición y razonó que como el bien ya se había cedido a un mexicano, la cesión no requería de autorización.²⁸

Sin duda alguna la resolución judicial más importante de la Suprema Corte fue la pronunciada en 1941. El alto tribunal precisó cuál era la sanción para el extranjero adquirente de un inmueble en la zona prohibida. Comenzó afirmando que “para el Estado es nula la adquisición y puede alcanzar que así se declare por los tribunales, a petición del ministerio público y por instrucciones de la Secretaría de Relaciones”. Esto es, estableció como sanción la pérdida del bien adquirido, pero no para que se rematase o regresase al propietario vendedor, sino para quedarse en beneficio del Estado (de la nación).

Sobresalieron varios criterios judiciales, entre otros, el que diferenció el derecho de los mexicanos del de los extranjeros, ya que a los primeros la Constitución les reconoce derechos garantizados, mientras que para los segundos solo se trata de meras gracias o concesiones. En otra resolución, se introdujo una clasificación que prevé la posibilidad de obtener bienes en forma provisoria o forma definitiva. En el mismo nivel de criterios aparece el que declaró la existencia de derechos adquiridos a pesar de que trató de una nueva Constitución. También destacó el relacionado con la diferencia entre actos previos a la obtención de un bien y el acto mediante el cual se obtiene. Así como el que se refirió al derecho a otorgar una garantía hipotecaria, a pesar de lo provisorio del derecho de propiedad.

En un viejo estudio yo concluía que me parecía difícil que se pudiera modificar la Constitución para ajustarla a realidades, como en ciertos sectores de la doctrina ya se ha propuesto. El gobierno en el poder –decía– temía el problema político interno que se pudiera generar.

Las leyes secundarias, por ejemplo, el CCFED, aunque admitió que las personas morales pue- den adquirir por herencia bienes, se cuidó de que no estuviesen en la llamada zona prohibida. Si ahí se encontrasen, exigió que se vendiesen los bienes y que se le aplicara al heredero el importe correspondiente (art. 1327).

CONCLUSIÓN

Aunque ya han transcurrido más de cien años, aún está en vigor la llamada zona prohibida. El estado se ha cerrado por medio de sus dirigentes, pero ninguno ha expresado un argumento sólido y consistente para negar el derecho de propiedad. Sus políticas encajan más como surrealistas, absurdas, aparente y sin sentido; me parecen resultado de un inconsciente lleno de fantasías.

Esos políticos suelen decir que tutelan a sus habitantes, por lo que rechazan a los extranjeros el derecho a la propiedad en la llamada zona prohibida. Se trata de actitudes que solo cabe ser entendidas como ocurrencias carentes de razón; propias de pensamientos, prejuicios o chascarrillos imaginarios sin apoyo o sostén. Estas ocurrencias, me recuerdan aquella aventura de Don Quijote cuando confundió los molinos de viento y los atacó. En la misma forma se pelea contra enemigos imaginarios que nunca han sido descritos ni individualizados. De ahí, la expresión “luchar contra los molinos de viento”; ¿quién lucha contra ellos?, los políticos quijotescos. Y en esto surgen escuderos que siguen o rechazan a nuestros políticos. Así estamos desde hace más de cien años.

Contra ello, se ha creado el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que otorga el derecho a la propiedad, sin discriminación alguna. Una decisión más sensata.

México es signante de este convenio y es necesario acatarlo por el respeto a los derechos humanos. Es necesario que la reforma de 2013, que se encuentra paralizada, sea reanimada y que se reconozca el derecho humano al disfrute de una propiedad.

1 Profesor de derecho conflictual. Presidente de la Asociación Nacional de Profesores de DIPR y académico de número de la Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado. Investigador nacional (CONACYT), nivel III.

2 González, Ma. del Refugio, Las constituciones políticas de 1857 y 1917 y el Proyecto de Constitución presentado por el Primer Jefe. Análisis comparativo, México, Cide, en http://cide-constituciones-1857-1917.mx/analisis-comparativo.php. Igualmente, y un amplio análisis del constituyente, puede verse en Gamas Torruco, José, Los grandes debates del congreso constituyente de Querétaro, 1916-17, México, Senado de la República, 2017.

3 Un amplio análisis del constituyente puede verse en Gamas Torruco, José, Los grandes debates del congreso constituyente de Querétaro, 1916-17, México, Senado de la República, 2017, p. 267.

4 La redacción de este texto en 1917 fue demasiado compleja. Se inició con algunos elementos que al paso de las discusiones fueron cambiado y adicionándose. Sobre el particular véase los textos comparativos elaborados por la profesora Ma del refugio González. Ibid. (ejemplos referidos a los textos comparado, núm. 3).

5 La Constitución utiliza la expresión faja, en lugar de franja. Faja o faxa proviene del latín fascia, que corresponde al ceñidor femenino que rodea al cuerpo, dándole vueltas al mismo. De alguna manera, se ha entendido por el redactor de la Constitución como sinónimo de franja, que para la Real Academia Española significa un fragmento largo y estrecho de alguna cosa. En una revisión del Diario de Debates no encontré que se hubiese mencionado la palabra franja. Utilizaré esta última expresión para continuar explicando.

6 Es una práctica antidemocrática en México que suelen votarse leyes y que solo llegan a la mitad del proceso legislativo. Por alguna razón inexplicable, el proceso se detiene y jamás vuelve a reactivarse. Al parecer la mano del presidente de la republica detiene su camino, sin que exista fundamento ni explicación legal alguna.

7 Sobre estos odios a los españoles pueden verse Silva, Jorge Alberto, Derecho internacional privado, Genesis doctrinaria en México, México, Limusa, 2014, pp. 60 y ss.

8 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Comisión Nacional para la Celebración del sesquicentenario de la Proclamación de la Independencia nacional y del Cincuentenario de la Revolución Mexicana, t. II, México, 1960 p. 868.

9 Ibid. p. 873.

10 Ibid. pp. 1072 y 1073.

11 Ibid. p. 1098.

12 Aunque fue diputado por el Estado de Puebla, Pastrana era originario del municipio de Tepecoacuilco, Guerrero, habiendo sido juez en Chilpancingo en 1910, para luego emigrar a la CDMX, regresando a Puebla en 1916 y ser elegido como diputado.

13 Aunque no es precisamente sobre los requisitos para adquirir el objeto de este estudio, solo deseo comentar que otra cosa hubiera sido que se llevase a las discusiones los problemas de la minería o del petróleo, que, al menos para el artículo 27, nada se dijo. Me parece que hubiera sido más honesto que se hablara de esto y no quedarse en meros prejuicios no expresados.

14 Su artículo segundo transitorio prescribió: “se abroga: […] II. La Ley Orgánica de la Fracción I del Artículo 27 Constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de enero de 1926”.

15 Por ese momento tuve la suerte de ser el Director de Gobierno en ese municipio.

16 En el lenguaje del Congreso que un proyecto pase a la “congeladora” significa que debe de ser olvidado, que no pasará. Esto no requiere de decreto, sino de la voluntad de alguien que impera por sobre las instituciones.

17 Cabe anotar que poco tiempo atrás, en 2010, el Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa de reformas en el Senado, en términos similares al que aquí me refiero, incluidos los argumentos seguidos. Gaceta del Senado 13 de marzo de 2010. https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/24314.

18 Publicado en la Gaceta Parlamentaria, año XVI, núm. 3751-X, 18 de abril de 2013. México, Cámara de Diputados LXII Legislatura. Puede también consultarse el Diario de los Debates de la LXII Legislatura de 18 de abril de 2013. Localizable en http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/62/1er/2P/Ord/abr/00L62A1P226.html.

19 Hace años leí un caso ocurrido en Tijuana. Se trataba de un matrimonio de médicos de Estados Unidos, residentes en San Diego, California. Deseaban establecer una clínica médica en Tijuana y se dieron a la tarea de hacer realidad sus sueños. El caso es que, al presentarse a comprar un terreno en ese lugar para construir su clínica, se les negó la adquisición. Se les dijo que por tratarse de extranjeros no podrían adquirir propiedad en ese lugar, pues se trataba de una zona prohibida. El hecho es que la “suerte” les cambió. La señora se embarazó y al momento del alumbramiento decidieron cruzar la frontera, regresando a Tijuana, lugar donde nació el niño. De esta manera su hijo era mexicano. Fue así que se adquirió a nombre del niño el predio que antes se les había negado.

20 Voto particular sobre el dictamen a la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 27 de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de propiedad para extranjeros. Diputado Ricardo Mejía Berdeja. Puede consultarse el voto en la nota número 18, que aparece líneas arriba.

21 SCJN, Tercera Sala, p. 109, 12 de enero de 1956, AD 5486/54, registro: 339442.

22 Aguilar Carbajal, Leopoldo, Segundo curso de derecho civil. Bienes, derechos reales y sucesiones, México, Porrúa, 1967, p. 121 y ss. En realidad, no aparece en su obra esa explicación de la que habla.

23 Arellano García, Carlos, “Evolución de la cláusula Calvo y la zona prohibida en el Derecho constitucional mexicano y en el Derecho internacional”, en La Revolución Mexicana a 100 años de su inicio. Pensamiento social y jurídico, México, UNAM, 2010, pp. 58 y ss.

24 Méndez Silva, Ricardo, El Régimen Jurídico de las Inversiones Extranjeras en México, México, UNAM, 1969, pp. 91 a 94.

25 Siqueiros Prieto, José Luis, Síntesis de Derecho Internacional Privado, UNAM, 1965, p. 41.

26 Pereznieto Castro, Leonel, Derecho internacional privado, México. Harla, 19802, p. 107. Del mismo autor en “Dos mitos en el derecho internacional privado mexicano: la cláusula Calvo y la zona prohibida o zona restringida” en Revista mexicana de Derecho internacional privado, núm. 2, 1997, pp. 131 y ss.

27 ¿Por qué precisamente esa medida y su razón? La medida (y su razón) tiene aparentemente un cierto parentesco (cierta analogía) con aquella vieja expresión del holandés Cornelius van Bynkershoek, en 1702, cuando al discutirse la libertad de los mares se reserva una parte de mar en lo que corresponde a la distancia del tiro de un cañón. La analogía se relaciona con una franja de protección, aunque una hacia el mar abierto, la otra, hacia el interior de la zona continental.

28 SCJN, SJF, 6a época, AD 3663/58, 8 de septiembre de 1960, registro: 271280.